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　　一、問題的提出

　　土地儲(chǔ)備是政府高效控制城市土地開發(fā)利用的一種常用手段，自1996年上海土地發(fā)展中心成立至今的短短幾年內(nèi)，這一制度在全國(guó)許多城市得到了廣泛推行。土地儲(chǔ)備制度及其相關(guān)政策的出臺(tái)、執(zhí)行，是我國(guó)又一場(chǎng)新的“土地革命”，對(duì)我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)，對(duì)政府部門和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)都提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)與適應(yīng)這一新的土地制度，是每一個(gè)開發(fā)企業(yè)面臨的重大課題。

　　二、土地儲(chǔ)備制度在我國(guó)的發(fā)展

　　土地儲(chǔ)備是一種簡(jiǎn)略的提法，它的完整概念應(yīng)是土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)備(開發(fā))和土地供應(yīng)的全過程。所謂土地儲(chǔ)備制度，是指由城市人民政府委托的機(jī)構(gòu)按照一定的法律程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，通過征用、收購(gòu)、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地開發(fā)，在完成了房屋的拆遷、土地的平整等一系列前期開發(fā)工作后，根據(jù)城市土地出讓年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制和制度。

　　城市土地儲(chǔ)備制度是一種創(chuàng)新，是城市土地制度改革的客觀要求。美國(guó)和歐洲許多國(guó)家將這種土地儲(chǔ)備機(jī)制稱之為“土地銀行”。歐美“土地銀行”發(fā)展較早，都有幾十年甚至上百年的歷史。我國(guó)城市土地儲(chǔ)備起步較晚，上海、杭州、深圳等城市率先運(yùn)作。2001年4月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，明確指出：“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。與此相適應(yīng)，2002年上半年，國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部11號(hào)令)，明確規(guī)定：“自2002年7月1日起，全國(guó)范圍內(nèi)凡商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2001年底，全國(guó)已建立市、縣土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一千多個(gè)，全國(guó)開展土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣的省份超過了90%，已有1435個(gè)市、縣實(shí)行了土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣，15個(gè)省(區(qū)、市)明確規(guī)定出讓經(jīng)營(yíng)性用地必須招標(biāo)拍賣。自此，中國(guó)大地又掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的土地供應(yīng)制度革命。

　　從我國(guó)各地土地儲(chǔ)備制度的實(shí)際操作來看，在建立了土地儲(chǔ)備制度的城市，一般都設(shè)立有專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作。這一制度在運(yùn)作過程中大致可劃分為三個(gè)階段：

　　1、征購(gòu)。這一階段是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地的過程。土地的來源主要有兩大方面：一是新增城市用地的征用;二是存量城市土地的收購(gòu)、置換、回收。

　　2、儲(chǔ)備。首先，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將收購(gòu)集中起來的土地進(jìn)行開發(fā)和再開發(fā)，通過拆遷、平整、歸并整理和基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，形成可供出讓和出租的“熟地”。其次，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將已完成開發(fā)的“熟地”進(jìn)行儲(chǔ)備，等待出讓。

　　3、供地。儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)劃和供地計(jì)劃，有計(jì)劃地將儲(chǔ)備土地出讓和出租，在出讓方式上采用市場(chǎng)化程度較高的招標(biāo)、拍賣和掛牌方式。

　　三、土地儲(chǔ)備制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

　　土地儲(chǔ)備制度及相關(guān)制度的實(shí)行，從根本上改變了房地產(chǎn)開發(fā)供地渠道、供地方式、從而引發(fā)開發(fā)程序的重大調(diào)整。因此，這一新的土地使用制度，給我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來了深刻的影響。

　　1、可以加強(qiáng)政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，有利于政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。

　　土地儲(chǔ)備制度的建立，使得城市政府可以完全壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，只有儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才能通過征、購(gòu)、換、轉(zhuǎn)、收等方式將土地集中，直接進(jìn)行儲(chǔ)備或者經(jīng)過開發(fā)后進(jìn)人儲(chǔ)備庫(kù)，然后按土地供應(yīng)計(jì)劃從儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)這一個(gè)“口子”出讓和出租土地。一級(jí)市場(chǎng)的壟斷將根除灰色土地一級(jí)市場(chǎng)，為建立土地有形市場(chǎng)打好基礎(chǔ)。城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作將確保經(jīng)營(yíng)性用地通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓、出租，這就在很大程度上減少了一級(jí)市場(chǎng)交易中的個(gè)人因素，避免“尋租”行為，保障交易的公平和公正性。城市土地儲(chǔ)備制度的建立，既使政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)，又使政府手中掌握一定量的儲(chǔ)備土地，從而控制了房地產(chǎn)開發(fā)的源頭――土地資源，因而將極大地提高政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控能力。通過政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，體現(xiàn)了政府在控制土地供應(yīng)總量中的主導(dǎo)作用。當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)異常波動(dòng)時(shí)，采取必要而有效的措施，平穩(wěn)市場(chǎng)。

　　2、有利于培育和規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)。土地是一種稀缺的不可再生的資源，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模的逐步擴(kuò)大，土地資產(chǎn)的增值是一個(gè)必然的趨勢(shì)。在成立土地儲(chǔ)備制度之前，由于市場(chǎng)不規(guī)范和有利可圖，炒地、圈地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，土地投機(jī)現(xiàn)象普遍存在。土地的增值收益，都進(jìn)入開發(fā)商腰包，導(dǎo)致政府對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)失控，往往造成房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的混亂。只有通過土地儲(chǔ)備制度的實(shí)行，由政府土地部門對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地統(tǒng)一招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，以市場(chǎng)方式配置土地資源，才能規(guī)范市場(chǎng)行為，創(chuàng)造平等公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。同時(shí)，通過土地儲(chǔ)備與掛牌、招標(biāo)、拍賣出讓土地，杜絕了“人情地”，也減少了腐敗案件的發(fā)生。因此，實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，由政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)，既可以規(guī)范市場(chǎng)行為，抑制土地投機(jī)炒作，將開發(fā)商引入按市場(chǎng)規(guī)律操作的理性軌道，也是我國(guó)加入WTO與國(guó)際接軌的客觀要求。

　　3、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度引發(fā)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的重新洗牌。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)大約有3萬家，但一級(jí)資質(zhì)的企業(yè)僅二百余家，占房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)總量的不足1%。可以說，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的總體素質(zhì)不高、實(shí)力不強(qiáng)，這種狀況不適應(yīng)人世后的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需求和規(guī)模效益的提高。通過土地儲(chǔ)備制度和經(jīng)營(yíng)性用地必須采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式必然會(huì)引起開發(fā)企業(yè)的重新組合，通過激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，逐步淘汰一批資質(zhì)差、自有資金少、綜合實(shí)力弱的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

　　4、有利于改善房地產(chǎn)投資環(huán)境，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。土地儲(chǔ)備制度在保障城市土地市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的同時(shí)，可以加強(qiáng)政府行政部門的服務(wù)意識(shí)，充分提供一級(jí)市場(chǎng)信息，簡(jiǎn)化投資者的用地審批手續(xù)，這樣就能改善投資軟環(huán)境，吸引投資者，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，土地儲(chǔ)備制度可以及時(shí)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，防止地價(jià)的過高增長(zhǎng)，避免出現(xiàn)“泡沫經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

　　四、應(yīng)對(duì)措施與建議

　　土地儲(chǔ)備制度的逐步實(shí)行，對(duì)我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了巨大的影響，同時(shí)，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的兩個(gè)最重要的主體也帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對(duì)這一新的土地使用制度的變革，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和政府主管部門都是一個(gè)新的課題。

　　(一)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)來說

　　1、加強(qiáng)學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，適應(yīng)新的“規(guī)則”。

　　實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，將房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性用地統(tǒng)一納入招標(biāo)拍賣和掛牌交易軌道的國(guó)有土地使用制度改革，無疑是中國(guó)土地使用制度改革歷史上的一件大事。土地供應(yīng)的多渠道變成了單軌制，土地買賣變得公開和透明，實(shí)現(xiàn)了“土地資源的市場(chǎng)化配置”。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)更要盡快熟悉新出臺(tái)的政策法規(guī)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)新政策法規(guī)的內(nèi)容。傳統(tǒng)的協(xié)議出讓土地使用權(quán)，是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求和目標(biāo)利潤(rùn)，擬定對(duì)土地的開發(fā)方案，報(bào)請(qǐng)政府主管部門批準(zhǔn)，以協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用權(quán)的擁有。而新的供地方式即以招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓土地使用權(quán)，則是由政府做出土地開發(fā)規(guī)劃和供應(yīng)計(jì)劃，以公開方式向社會(huì)招標(biāo)拍賣或掛牌，以確定土地使用權(quán)的受讓方。新、舊兩種供地方式，在運(yùn)作模式上的變化是顯而易見的。房地產(chǎn)商要盡快使自己的企業(yè)適應(yīng)這種新的運(yùn)作模式和游戲規(guī)則。

　　2、調(diào)整思維方式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)策略。

　　隨著土地儲(chǔ)備制度的建立，國(guó)家及地方政府已明確規(guī)定，今后凡屬房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，一律采取招標(biāo)、拍賣或掛牌的公開交易方式。利用市場(chǎng)“無形的手”來配置土地，把“誰能拿到地”和“以什么價(jià)格拿地”這兩個(gè)關(guān)鍵問題交給了市場(chǎng)，意味著土地私下交易和暗箱操作失去了存在的土壤。換言之，新的土地供應(yīng)制度已經(jīng)建立，它標(biāo)志著地方各級(jí)政府供地觀念和供地方式正在發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變，用地者的用地觀念和用地方式也要相應(yīng)地發(fā)生轉(zhuǎn)變。對(duì)開發(fā)企業(yè)而言，改革前是“人選擇地”，改革后是“地選擇人”。“要土地，找市場(chǎng)”，土地供應(yīng)加快市場(chǎng)化，土地招標(biāo)拍賣活動(dòng)必將造就一個(gè)土地交易公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的大舞臺(tái)。開發(fā)商要通過土地有形市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)土地，炒地皮、炒項(xiàng)目者將無立足之地。因此，開發(fā)企業(yè)要及時(shí)調(diào)整思維方式，徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)營(yíng)策略。

　　3、深化企業(yè)改革、提高企業(yè)實(shí)力。

　　新的土地使用制度的實(shí)行，使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。一方面，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的逐步規(guī)范，供地采用公開、公平、公正的方式，開發(fā)企業(yè)面臨相同的機(jī)會(huì)，每個(gè)企業(yè)都可以在公開市場(chǎng)上尋找自己所需的開發(fā)用地。另一方面，新的供地方式，改變了傳統(tǒng)的開發(fā)程序，迫使企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、企業(yè)戰(zhàn)略等方面做出重大調(diào)整，必須進(jìn)一步深化企業(yè)改革;另外，隨著市場(chǎng)的規(guī)范、開發(fā)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，開發(fā)企業(yè)要想取得開發(fā)用地，必須在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)才能得到，這使得企業(yè)在資金、人才、市場(chǎng)研究、經(jīng)營(yíng)策劃等方面要具備較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)能力，才能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。

　　(二)對(duì)房地產(chǎn)政府主管部門來說

　　一方面，政府有關(guān)部門同樣也有學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)，適應(yīng)新的游戲規(guī)則的問題。因?yàn)椋捎谕恋貎?chǔ)備制度帶來新的土地供應(yīng)方式，對(duì)政府主管部門也是一個(gè)新的問題。另一方面，政府主管部門作為土地儲(chǔ)備制度的主導(dǎo)者和游戲規(guī)則的制定者，必須轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平，為規(guī)范和培育房地產(chǎn)市場(chǎng)做出最大的努力。