土地資本化：農村產權制度改革新探索
發布時間：2010-01-14 共1頁
農村土地資本化是提高農民財產性收入和農業規模經營效率，建立農民長效增收機制的關鍵性制度創新。在統籌城鄉的綜合配套改革中，做實農村集體土地產權，以土地發展權的貼現來分攤土地用途管制的成本，大膽嘗試農地使用權抵押可獲得性的農村金融工具創新，是土地資本化的改革路徑選擇。
在社會主義初級階段，改造傳統農業是全面建設小康社會當中最為艱巨的工作之一，也是統籌城鄉又好又快發展的焦點所在。但是，中國的傳統農業向現代農業的轉型，要看到這種農業效率基礎之所以形成的制度安排，最重要的是要找到關鍵環節的改革路徑。農村土地的資本化，或許就是我國傳統農業改造這一偉大進程的“基礎設施建設”。
從統籌城鄉綜合配套改革的角度出發，土地資本化的改革路徑選擇主要包括：&考&試大$做實農村集體產權主體；以土地發展權的貼現分攤土地用途管制成本；以官、民合作的農村金融制度（和金融工具）創新搭建農地使用權抵押可獲得性的橋梁。
第一，做實農村集體產權主體。既然《憲法》到《土地管理法》都給出了農村土地集體所有權主體的多樣性表達，實踐中就可以在既有的憲政框架下選擇具體的實現方式。
做實集體土地所有權主體，完全可以在法律給定的另一個概念——集體經濟組織上來展開和創新思路。具體的實現形式應該可以是因地制宜或多樣性的。
（1）以土地合作社的形式，作為在一個村、組范圍內代表全部村民的土地所有權主體，以這種合作社行使所有權人的權力，并代表全體合作社成員的意志與其他主體發生關系。至關重要的是，這種產權主體是農民在自愿原則基礎上的一種集合選擇，與生俱來地存在著委托——代理關系，代理租金、剩余索取和用手投票的民主政治機制可以迫使代理人把自己的效用目標函數與全體合作社成員的福利目標函數聯結和集成在一起，從而使農民在土地上的權益實現和權益保護掌握在農民自己手中。
（2）以農村金融合作社的形式來代表農地集體產權主體。土地資本化的基本目的，就是要使農民土地權益能夠具有類似或近似其他生產要素一樣的流動性。農村金融合作社是農民以自己的土地使用權作為權益性資產，自愿集合，分別計量，作為金融合作社發行官方批準的“土地債券”的基礎，并以之向相關金融機構進行生產性抵押貸款。當然，這種流動性的取得，尚需政府在農民土地權益的市場對價較難產生的情況下以“看得見的手”來促成金融工具創新。因為，農民土地權益未來收入流在目前的制度安排中具有較為嚴重的不確定性，恰恰是這種不確定性阻礙了農地權益的抵押。
（3）在某些鄉鎮企業發達并已實施了“村企合一”的地區，也可以考慮&考&試大$以這種農村企業作為集體經濟組織來代表集體農地產權主體。但在治理方式上，有必要專門成立在“村企合一”框架內的“集體土地權益委員會”，委員由農民直接選舉產生，并只向村民代表大會負責，所有集體土地權益的處分和分配，以該委員會三分之二以上代表議決通過方為有效，“村企合一”的產權主體只能根據上述通過的議案，去執行實施。
第二，以土地發展權的貼現來分攤土地用途管制的成本。以土地發展權的貼現來分攤土地用途管制的成本，實際上根本用不著政府從自己的財政收入中支付一文錢。因為，市場自然會在土地的供求規律支配下，刺激各類市場主體來支付這一成本。
那么，要讓市場機制起作用，就必須讓市場主體對“18億紅線”之外的農村集體建設用地（在一定程度上也可以包括農民宅基地）用途管制有一個松弛性預期。也就是說，立法機構和行政機構應該理解：“18億紅線”是沒有彈性的管制，農民在18億畝土地上只能做一篇文章，其土地發展權由法律規定“自然消失”。&考&試大$
但是，作為一種物權，其土地發展權隨著社會現代化進程、尤其是土地資源越越稀缺的約束，應當是擁有可以預期（當然也具有高度的兌現不確定性）的收益的。當這種物權權益被法律規定“消失”之后，“消失”的成本就不應僅讓農民負擔。要兌現這種成本，政府也拿不出這么多錢，唯一可行的辦法，就是重新修訂土地管理法規，放寬乃至取消對農村集體建設用地的用途管制，使這部分土地在不影響“18億紅線”和糧食安全的前提下，隨著工業化和城市化進程，由市場機制來復歸、突顯和兌現其本原和潛在的價值。
此舉會使農民理論上的財產轉變為貨幣和資本形態的財富，并使“18億紅線”的用途管制得到補償，國家需要付出的僅僅是提供制度資源，但發展就會更加公平。
需要指出的是，由于農業大區規劃以及主體功能分區的原因，很大一部分區域的保護性農地（即基本農田）面積會大，建設用地面積會小，耕地保護的責任很重，土地用途管制在集體建設用地上的放寬所可預期的權益比較少。因此，“成本分攤，均衡受益”機制要考慮到這種情況，并設計出一種“耕地保護補償平準基金”，專門用于這些區域的基本農田保護。基金的來源當然是用途管制放寬之后，集體建設用地在土地市場上產生的收益的一個部分，只是，這種平準基金的補償，要求在較大范圍和較高層次上統籌。
第三，農地使用權抵押可獲得新的農村金融工具創新。按照市場經濟規則，去獲取或產生與農村土地權益這種抵押物相對稱的流動性，就是在反哺農業、支持農村的過程中進行“必不可少、行之有效、入情入理”的金融創新。
這種創新要能為主流金融機構所認可，還需要一些過渡性制度安排，使之成為土地使用權抵押和銀行信貸之間的橋梁。實踐中可以設計和操作的方法也應當是因地制宜的。
（1）在農民土地合作社的基礎上，由恰當層級的政府批準，發行特定區域的“土地債券”，然后以這種土地債券為質押，向金融機構申請流動性。在此基礎上，由政府組建農業信貸擔保公司對上述土地債券的信貸抵押進行擔保，并承擔約定比例的連帶責任。從風險的社會分攤機制考慮，還可以設想以土地合作社成員聯保的形式，向農業信貸擔保公司反擔保，一則降低其擔保風險，二則在土地合作社內部成員中分攤風險，增強履約意識。
土地債券的產生，是農地資產價格的貼現依據，它折射出了特定區域農地未來收入流的預期水平。因此，這種債券要具有流動性。以農地物權權益來尋求抵押的可獲得性，就是希望在農業領域能產生和創造比以前更多的流動性。理解這一點，就非常容易理解為什么、怎么樣去創新金融工具，以土地資本化的改革思路，在已對農民“少取”的基礎上，實實在在地“多予”，并破除一些法規性的淺薄，“放活”農民和農業。
（2）探索建立區域性的“農村土地銀行”。此處所指的“農村土地銀行”是以政府出面組織，把某一區域農民的承包地使用權、農村集體建設用地使用權、以及“拆院并院”之后的農民宅基地使用權分類整合，“零存整貸”，加快農地流轉，推動農業產業化和規模化形成。 “農村土地銀行”的儲蓄業務和借貸業務，其載體不是貨幣，而是農地的他物權權益，只是在儲、貸兩個環節上的利息，是以貨幣形式來表達的。
盡管如此，農村集體土地仍然可以憑借自己的物權權益與非銀行衍生性準金融產品市場的結合，產生流動性。當然，“農村土地銀行”的產生是有條件的，最要緊的條件是：地方政府的批準與出資；各類農地的確權；當地農業產業化的發展對農地流轉的需求；農民對農地流轉的意愿強弱程度，等等。
（3）與土地銀行的業務發展相關和相匹配，需要在農業的生產、加工、物流、營銷這樣的價值鏈上，政府引導組建一系列專業化合作性形態的集體經濟組織。比如，各種形式的生產合作社（包括加工合作性、農產品物流合作社、市場營銷合作社、農資合作社等）。
土地資本化是為了增加土地的流動性，這種流動性形成農村和農業的資本積累，在傳統農業改造和現代農業發展的初創時期，這才是增長的源泉，而專業化、合作（協作）形態的農業生產組織，才會適應和匹配與規模經濟相關的社會化大生產。
在我國全面建設小康社會進程中，社會主義市場經濟體制是國家經濟運行的基本制度框架，一些新的改革措施（包括土地資本化等）都將會對既有的制度體系形成挑戰。
統籌城鄉發展過程中的綜合配套改革，在決定改革方案之前，必須清楚改革的成本和收益有多大，并且要講究改革藝術，盡可能以過渡型的改革方案來減小改革的阻力，熨平因利益格局變化可能（&考&試大$應當是必然）產生的波動，從而使制度障礙不致放大，改革路徑也不致云山霧罩，改革的透明度和預期就讓上下左右寬心和放心。
在社會主義初級階段，改造傳統農業是全面建設小康社會當中最為艱巨的工作之一，也是統籌城鄉又好又快發展的焦點所在。但是，中國的傳統農業向現代農業的轉型，要看到這種農業效率基礎之所以形成的制度安排，最重要的是要找到關鍵環節的改革路徑。農村土地的資本化，或許就是我國傳統農業改造這一偉大進程的“基礎設施建設”。
從統籌城鄉綜合配套改革的角度出發，土地資本化的改革路徑選擇主要包括：&考&試大$做實農村集體產權主體；以土地發展權的貼現分攤土地用途管制成本；以官、民合作的農村金融制度（和金融工具）創新搭建農地使用權抵押可獲得性的橋梁。
第一，做實農村集體產權主體。既然《憲法》到《土地管理法》都給出了農村土地集體所有權主體的多樣性表達，實踐中就可以在既有的憲政框架下選擇具體的實現方式。
做實集體土地所有權主體，完全可以在法律給定的另一個概念——集體經濟組織上來展開和創新思路。具體的實現形式應該可以是因地制宜或多樣性的。
（1）以土地合作社的形式，作為在一個村、組范圍內代表全部村民的土地所有權主體，以這種合作社行使所有權人的權力，并代表全體合作社成員的意志與其他主體發生關系。至關重要的是，這種產權主體是農民在自愿原則基礎上的一種集合選擇，與生俱來地存在著委托——代理關系，代理租金、剩余索取和用手投票的民主政治機制可以迫使代理人把自己的效用目標函數與全體合作社成員的福利目標函數聯結和集成在一起，從而使農民在土地上的權益實現和權益保護掌握在農民自己手中。
（2）以農村金融合作社的形式來代表農地集體產權主體。土地資本化的基本目的，就是要使農民土地權益能夠具有類似或近似其他生產要素一樣的流動性。農村金融合作社是農民以自己的土地使用權作為權益性資產，自愿集合，分別計量，作為金融合作社發行官方批準的“土地債券”的基礎，并以之向相關金融機構進行生產性抵押貸款。當然，這種流動性的取得，尚需政府在農民土地權益的市場對價較難產生的情況下以“看得見的手”來促成金融工具創新。因為，農民土地權益未來收入流在目前的制度安排中具有較為嚴重的不確定性，恰恰是這種不確定性阻礙了農地權益的抵押。
（3）在某些鄉鎮企業發達并已實施了“村企合一”的地區，也可以考慮&考&試大$以這種農村企業作為集體經濟組織來代表集體農地產權主體。但在治理方式上，有必要專門成立在“村企合一”框架內的“集體土地權益委員會”，委員由農民直接選舉產生，并只向村民代表大會負責，所有集體土地權益的處分和分配，以該委員會三分之二以上代表議決通過方為有效，“村企合一”的產權主體只能根據上述通過的議案，去執行實施。
第二，以土地發展權的貼現來分攤土地用途管制的成本。以土地發展權的貼現來分攤土地用途管制的成本，實際上根本用不著政府從自己的財政收入中支付一文錢。因為，市場自然會在土地的供求規律支配下，刺激各類市場主體來支付這一成本。
那么，要讓市場機制起作用，就必須讓市場主體對“18億紅線”之外的農村集體建設用地（在一定程度上也可以包括農民宅基地）用途管制有一個松弛性預期。也就是說，立法機構和行政機構應該理解：“18億紅線”是沒有彈性的管制，農民在18億畝土地上只能做一篇文章，其土地發展權由法律規定“自然消失”。&考&試大$
但是，作為一種物權，其土地發展權隨著社會現代化進程、尤其是土地資源越越稀缺的約束，應當是擁有可以預期（當然也具有高度的兌現不確定性）的收益的。當這種物權權益被法律規定“消失”之后，“消失”的成本就不應僅讓農民負擔。要兌現這種成本，政府也拿不出這么多錢，唯一可行的辦法，就是重新修訂土地管理法規，放寬乃至取消對農村集體建設用地的用途管制，使這部分土地在不影響“18億紅線”和糧食安全的前提下，隨著工業化和城市化進程，由市場機制來復歸、突顯和兌現其本原和潛在的價值。
此舉會使農民理論上的財產轉變為貨幣和資本形態的財富，并使“18億紅線”的用途管制得到補償，國家需要付出的僅僅是提供制度資源，但發展就會更加公平。
需要指出的是，由于農業大區規劃以及主體功能分區的原因，很大一部分區域的保護性農地（即基本農田）面積會大，建設用地面積會小，耕地保護的責任很重，土地用途管制在集體建設用地上的放寬所可預期的權益比較少。因此，“成本分攤，均衡受益”機制要考慮到這種情況，并設計出一種“耕地保護補償平準基金”，專門用于這些區域的基本農田保護。基金的來源當然是用途管制放寬之后，集體建設用地在土地市場上產生的收益的一個部分，只是，這種平準基金的補償，要求在較大范圍和較高層次上統籌。
第三，農地使用權抵押可獲得新的農村金融工具創新。按照市場經濟規則，去獲取或產生與農村土地權益這種抵押物相對稱的流動性，就是在反哺農業、支持農村的過程中進行“必不可少、行之有效、入情入理”的金融創新。
這種創新要能為主流金融機構所認可，還需要一些過渡性制度安排，使之成為土地使用權抵押和銀行信貸之間的橋梁。實踐中可以設計和操作的方法也應當是因地制宜的。
（1）在農民土地合作社的基礎上，由恰當層級的政府批準，發行特定區域的“土地債券”，然后以這種土地債券為質押，向金融機構申請流動性。在此基礎上，由政府組建農業信貸擔保公司對上述土地債券的信貸抵押進行擔保，并承擔約定比例的連帶責任。從風險的社會分攤機制考慮，還可以設想以土地合作社成員聯保的形式，向農業信貸擔保公司反擔保，一則降低其擔保風險，二則在土地合作社內部成員中分攤風險，增強履約意識。
土地債券的產生，是農地資產價格的貼現依據，它折射出了特定區域農地未來收入流的預期水平。因此，這種債券要具有流動性。以農地物權權益來尋求抵押的可獲得性，就是希望在農業領域能產生和創造比以前更多的流動性。理解這一點，就非常容易理解為什么、怎么樣去創新金融工具，以土地資本化的改革思路，在已對農民“少取”的基礎上，實實在在地“多予”，并破除一些法規性的淺薄，“放活”農民和農業。
（2）探索建立區域性的“農村土地銀行”。此處所指的“農村土地銀行”是以政府出面組織，把某一區域農民的承包地使用權、農村集體建設用地使用權、以及“拆院并院”之后的農民宅基地使用權分類整合，“零存整貸”，加快農地流轉，推動農業產業化和規模化形成。 “農村土地銀行”的儲蓄業務和借貸業務，其載體不是貨幣，而是農地的他物權權益，只是在儲、貸兩個環節上的利息，是以貨幣形式來表達的。
盡管如此，農村集體土地仍然可以憑借自己的物權權益與非銀行衍生性準金融產品市場的結合，產生流動性。當然，“農村土地銀行”的產生是有條件的，最要緊的條件是：地方政府的批準與出資；各類農地的確權；當地農業產業化的發展對農地流轉的需求；農民對農地流轉的意愿強弱程度，等等。
（3）與土地銀行的業務發展相關和相匹配，需要在農業的生產、加工、物流、營銷這樣的價值鏈上，政府引導組建一系列專業化合作性形態的集體經濟組織。比如，各種形式的生產合作社（包括加工合作性、農產品物流合作社、市場營銷合作社、農資合作社等）。
土地資本化是為了增加土地的流動性，這種流動性形成農村和農業的資本積累，在傳統農業改造和現代農業發展的初創時期，這才是增長的源泉，而專業化、合作（協作）形態的農業生產組織，才會適應和匹配與規模經濟相關的社會化大生產。
在我國全面建設小康社會進程中，社會主義市場經濟體制是國家經濟運行的基本制度框架，一些新的改革措施（包括土地資本化等）都將會對既有的制度體系形成挑戰。
統籌城鄉發展過程中的綜合配套改革，在決定改革方案之前，必須清楚改革的成本和收益有多大，并且要講究改革藝術，盡可能以過渡型的改革方案來減小改革的阻力，熨平因利益格局變化可能（&考&試大$應當是必然）產生的波動，從而使制度障礙不致放大，改革路徑也不致云山霧罩，改革的透明度和預期就讓上下左右寬心和放心。
