淺談建設(shè)工程監(jiān)理施工與安全生產(chǎn)的關(guān)系
發(fā)布時(shí)間：2010-01-14 共1頁(yè)
伴隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，基本建設(shè)規(guī)模日趨擴(kuò)大，建筑施工活動(dòng)愈加頻繁。在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，由施工中安全事故帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)也越來(lái)越引起人們的高度重視。施工安全生產(chǎn)問(wèn)題并不是什么新問(wèn)題，但由于施工生產(chǎn)的特殊性（多為露天作業(yè)、流動(dòng)作業(yè)、高空作業(yè)；作業(yè)環(huán)境差、條件差、人員素質(zhì)變化大等），使得這一問(wèn)題始終未得到有效控制，安全生產(chǎn)事故屢屢發(fā)生。不但給人民生命造成威脅，也給國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成損失。如何探求一條行之有效的防控之路，筆者認(rèn)為除了強(qiáng)調(diào)作為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的施工單位要全面加強(qiáng)安全體系的建立和完善、加強(qiáng)自我監(jiān)控外，同時(shí)需要有一支來(lái)自外界的監(jiān)管力量，對(duì)其安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理。
《建筑法》第四十三條規(guī)定“建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)的管理……”，也就是說(shuō)法律上規(guī)定了施工安全生產(chǎn)的監(jiān)管部門是各級(jí)建設(shè)行政主管部門。但是，政府部門的管理是宏觀上的，很難具體到每一個(gè)工程的每一個(gè)環(huán)節(jié)。針對(duì)這一情況，目前有的地方建設(shè)行政主管部門，為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)的監(jiān)督力量，以政府的名義行文，要求建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)起對(duì)施工單位的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。但我們知道，建設(shè)工程監(jiān)理實(shí)施的前提是“建設(shè)單位與其委托的工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面委托監(jiān)理合同”（《建筑法》第三十一條）。監(jiān)理工作的內(nèi)容是“對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。”（《建筑法》第三十二條）。也就是說(shuō)，從法律規(guī)定上講，建設(shè)工程監(jiān)理的實(shí)施需要建設(shè)單位的委托和授權(quán)。只有與建設(shè)單位訂立書(shū)面委托監(jiān)理合同，明確了監(jiān)理的范圍、內(nèi)容、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)等，工程監(jiān)理企業(yè)才能在規(guī)定的范圍內(nèi)，代表建設(shè)單位行使監(jiān)督權(quán)。由于施工企業(yè)是安全生產(chǎn)責(zé)任人，建設(shè)單位對(duì)此無(wú)直接利害關(guān)系，因此建設(shè)單位在與監(jiān)理企業(yè)簽訂委托監(jiān)理合同時(shí)，并無(wú)此項(xiàng)委托。這就形成了一方面是建設(shè)行政主管部門的規(guī)定和要求，一方面是受工程委托監(jiān)理合同的約束的格局，一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故責(zé)任很難界定。而從目前我國(guó)實(shí)行的建設(shè)項(xiàng)目管理制度來(lái)看，監(jiān)理企業(yè)確實(shí)是擔(dān)當(dāng)這一角色的最佳選擇。如何協(xié)調(diào)這一矛盾，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行調(diào)整：
一、加強(qiáng)立法工作
施工安全生產(chǎn)責(zé)任重大，在強(qiáng)調(diào)對(duì)施工企業(yè)嚴(yán)管的情況下，應(yīng)明確法律關(guān)系。既要明確安全生產(chǎn)責(zé)任人，也要明確監(jiān)管部門，同時(shí)明確職責(zé)范圍，明確責(zé)任及其法律后果，使責(zé)任人、監(jiān)管部門均具有責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)對(duì)監(jiān)管部門也要賦予相應(yīng)的權(quán)利，給予合理的服務(wù)費(fèi)用。此法律關(guān)系的確立在現(xiàn)有法律條文的框架下，至少應(yīng)以地方法規(guī)的形式確定。
二、補(bǔ)充、完善工程建設(shè)委托監(jiān)理合同文本
1、現(xiàn)行的工程建設(shè)委托監(jiān)理合同文本僅在“監(jiān)理人權(quán)利”（第十七條第8款）中規(guī)定：“對(duì)于不符合規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工序、分部、分項(xiàng)工程和不安全施工作業(yè)，有權(quán)通知承包人停工、整改、返工?！笨紤]到安全生產(chǎn)的重要性，在“監(jiān)理人權(quán)利”條款中，應(yīng)增加一款“對(duì)建筑工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督、檢查權(quán)。”并強(qiáng)調(diào)：“監(jiān)理人應(yīng)對(duì)施工組織設(shè)計(jì)中的有關(guān)安全生產(chǎn)措施、技術(shù)方案、組織管理、檢查驗(yàn)收等項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行審核和批準(zhǔn)。對(duì)不符合或達(dá)不到國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)范要求的，應(yīng)責(zé)令施工企業(yè)修改和完善，直至完全符合要求，并得到監(jiān)理人的批準(zhǔn)?！?nbsp;
2、在“監(jiān)理人的責(zé)任條款”中應(yīng)增加監(jiān)理人對(duì)承包人違反經(jīng)監(jiān)理人審批的施工組織設(shè)計(jì)和方案，擅自改變或降低施工安全生產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定、設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)生安全生產(chǎn)事故，使其造成損失的不承擔(dān)責(zé)任。
3、在監(jiān)理報(bào)酬上應(yīng)考慮施工安全生產(chǎn)監(jiān)理的內(nèi)容適當(dāng)提高取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
4、由建設(shè)單位在委托監(jiān)理合同中與監(jiān)理企業(yè)簽訂委托安全生產(chǎn)監(jiān)理內(nèi)容。
三、監(jiān)理人對(duì)建筑施工項(xiàng)目的安全生產(chǎn)監(jiān)理應(yīng)著重以下幾個(gè)方面
1、嚴(yán)格審查施工組織設(shè)計(jì)中有關(guān)安全生產(chǎn)的保證體系、技術(shù)措施、防護(hù)措施等。
施工組織設(shè)計(jì)是指導(dǎo)施工企業(yè)進(jìn)行規(guī)范、有序施工的技術(shù)性文件。嚴(yán)格施工組織設(shè)計(jì)審查，可以從源頭上把好安全生產(chǎn)關(guān)。首先要審查施工組織設(shè)計(jì)中施工安全生產(chǎn)保證體系是否健全、完善，責(zé)任制是否層層有分工、層層抓落實(shí)，運(yùn)行路線是否暢通，是否可形成一個(gè)有效的安全生產(chǎn)監(jiān)控落網(wǎng)絡(luò)；其次要審查安全生產(chǎn)技術(shù)措施是否健全、完善，內(nèi)容是否切合本地區(qū)、本工程實(shí)際，尤其是對(duì)采用的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料，其安全生產(chǎn)技術(shù)措施是否切實(shí)可行；再次要審查用于施工現(xiàn)場(chǎng)的安全保護(hù)用品、材料是否安全、可靠，數(shù)量能否滿足施工要求。對(duì)上述主要問(wèn)題的審查要認(rèn)真、仔細(xì)，對(duì)不符合規(guī)范要求的內(nèi)容堅(jiān)決不得批準(zhǔn)，并責(zé)令施工企業(yè)改正后方可簽字。
2、抓好安全生產(chǎn)技術(shù)措施的落實(shí)，要以抓工程項(xiàng)目部的安全生產(chǎn)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)為主，監(jiān)督檢查其有關(guān)內(nèi)容的落實(shí)情況。要把好材料、工序、分項(xiàng)、分部工程的安全生產(chǎn)檢驗(yàn)關(guān)，從材料、機(jī)械使用到施工技術(shù)、操作規(guī)程均應(yīng)按規(guī)范要求進(jìn)行檢查。另外，對(duì)從業(yè)人員要求持證上崗，嚴(yán)格禁止使用無(wú)證人員，以減少安全生產(chǎn)隱患。
3、做好施工安全生產(chǎn)的日常監(jiān)理工作。由于施工企業(yè)在職工安全生產(chǎn)教育方面以及安全生產(chǎn)控制能力方面可能存在這樣或那樣的缺陷，從而難免出現(xiàn)這樣或那樣的安全問(wèn)題，如現(xiàn)場(chǎng)用電、腳手架搭拆、安全網(wǎng)封掛、腳手架、板搭設(shè)、物料提升架使用、施工現(xiàn)場(chǎng)配戴安全帽以及施工中技術(shù)操作問(wèn)題等等。因此，監(jiān)理人對(duì)施工安全保證體系必須常抓不懈，同時(shí)要通過(guò)檢查、巡視等手段強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)理工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)下達(dá)監(jiān)理通知，對(duì)較大的隱患要采取下達(dá)停工令等手段，責(zé)令施工企業(yè)進(jìn)行整改直至達(dá)到規(guī)范要求。
4、及時(shí)做好有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)理工作的資料整理和歸檔工作。安全生產(chǎn)責(zé)任重大。目前全國(guó)建筑業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，在強(qiáng)調(diào)施工企業(yè)加強(qiáng)自我管理的同時(shí)，如何加強(qiáng)監(jiān)管工作應(yīng)成為我們目前迫切需要解決的問(wèn)題。
《建筑法》第四十三條規(guī)定“建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)的管理……”，也就是說(shuō)法律上規(guī)定了施工安全生產(chǎn)的監(jiān)管部門是各級(jí)建設(shè)行政主管部門。但是，政府部門的管理是宏觀上的，很難具體到每一個(gè)工程的每一個(gè)環(huán)節(jié)。針對(duì)這一情況，目前有的地方建設(shè)行政主管部門，為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)的監(jiān)督力量，以政府的名義行文，要求建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)起對(duì)施工單位的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。但我們知道，建設(shè)工程監(jiān)理實(shí)施的前提是“建設(shè)單位與其委托的工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面委托監(jiān)理合同”（《建筑法》第三十一條）。監(jiān)理工作的內(nèi)容是“對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。”（《建筑法》第三十二條）。也就是說(shuō)，從法律規(guī)定上講，建設(shè)工程監(jiān)理的實(shí)施需要建設(shè)單位的委托和授權(quán)。只有與建設(shè)單位訂立書(shū)面委托監(jiān)理合同，明確了監(jiān)理的范圍、內(nèi)容、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)等，工程監(jiān)理企業(yè)才能在規(guī)定的范圍內(nèi)，代表建設(shè)單位行使監(jiān)督權(quán)。由于施工企業(yè)是安全生產(chǎn)責(zé)任人，建設(shè)單位對(duì)此無(wú)直接利害關(guān)系，因此建設(shè)單位在與監(jiān)理企業(yè)簽訂委托監(jiān)理合同時(shí)，并無(wú)此項(xiàng)委托。這就形成了一方面是建設(shè)行政主管部門的規(guī)定和要求，一方面是受工程委托監(jiān)理合同的約束的格局，一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故責(zé)任很難界定。而從目前我國(guó)實(shí)行的建設(shè)項(xiàng)目管理制度來(lái)看，監(jiān)理企業(yè)確實(shí)是擔(dān)當(dāng)這一角色的最佳選擇。如何協(xié)調(diào)這一矛盾，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行調(diào)整：
一、加強(qiáng)立法工作
施工安全生產(chǎn)責(zé)任重大，在強(qiáng)調(diào)對(duì)施工企業(yè)嚴(yán)管的情況下，應(yīng)明確法律關(guān)系。既要明確安全生產(chǎn)責(zé)任人，也要明確監(jiān)管部門，同時(shí)明確職責(zé)范圍，明確責(zé)任及其法律后果，使責(zé)任人、監(jiān)管部門均具有責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)對(duì)監(jiān)管部門也要賦予相應(yīng)的權(quán)利，給予合理的服務(wù)費(fèi)用。此法律關(guān)系的確立在現(xiàn)有法律條文的框架下，至少應(yīng)以地方法規(guī)的形式確定。
二、補(bǔ)充、完善工程建設(shè)委托監(jiān)理合同文本
1、現(xiàn)行的工程建設(shè)委托監(jiān)理合同文本僅在“監(jiān)理人權(quán)利”（第十七條第8款）中規(guī)定：“對(duì)于不符合規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工序、分部、分項(xiàng)工程和不安全施工作業(yè)，有權(quán)通知承包人停工、整改、返工?！笨紤]到安全生產(chǎn)的重要性，在“監(jiān)理人權(quán)利”條款中，應(yīng)增加一款“對(duì)建筑工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督、檢查權(quán)。”并強(qiáng)調(diào)：“監(jiān)理人應(yīng)對(duì)施工組織設(shè)計(jì)中的有關(guān)安全生產(chǎn)措施、技術(shù)方案、組織管理、檢查驗(yàn)收等項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行審核和批準(zhǔn)。對(duì)不符合或達(dá)不到國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)范要求的，應(yīng)責(zé)令施工企業(yè)修改和完善，直至完全符合要求，并得到監(jiān)理人的批準(zhǔn)?！?nbsp;
2、在“監(jiān)理人的責(zé)任條款”中應(yīng)增加監(jiān)理人對(duì)承包人違反經(jīng)監(jiān)理人審批的施工組織設(shè)計(jì)和方案，擅自改變或降低施工安全生產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定、設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)生安全生產(chǎn)事故，使其造成損失的不承擔(dān)責(zé)任。
3、在監(jiān)理報(bào)酬上應(yīng)考慮施工安全生產(chǎn)監(jiān)理的內(nèi)容適當(dāng)提高取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
4、由建設(shè)單位在委托監(jiān)理合同中與監(jiān)理企業(yè)簽訂委托安全生產(chǎn)監(jiān)理內(nèi)容。
三、監(jiān)理人對(duì)建筑施工項(xiàng)目的安全生產(chǎn)監(jiān)理應(yīng)著重以下幾個(gè)方面
1、嚴(yán)格審查施工組織設(shè)計(jì)中有關(guān)安全生產(chǎn)的保證體系、技術(shù)措施、防護(hù)措施等。
施工組織設(shè)計(jì)是指導(dǎo)施工企業(yè)進(jìn)行規(guī)范、有序施工的技術(shù)性文件。嚴(yán)格施工組織設(shè)計(jì)審查，可以從源頭上把好安全生產(chǎn)關(guān)。首先要審查施工組織設(shè)計(jì)中施工安全生產(chǎn)保證體系是否健全、完善，責(zé)任制是否層層有分工、層層抓落實(shí)，運(yùn)行路線是否暢通，是否可形成一個(gè)有效的安全生產(chǎn)監(jiān)控落網(wǎng)絡(luò)；其次要審查安全生產(chǎn)技術(shù)措施是否健全、完善，內(nèi)容是否切合本地區(qū)、本工程實(shí)際，尤其是對(duì)采用的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料，其安全生產(chǎn)技術(shù)措施是否切實(shí)可行；再次要審查用于施工現(xiàn)場(chǎng)的安全保護(hù)用品、材料是否安全、可靠，數(shù)量能否滿足施工要求。對(duì)上述主要問(wèn)題的審查要認(rèn)真、仔細(xì)，對(duì)不符合規(guī)范要求的內(nèi)容堅(jiān)決不得批準(zhǔn)，并責(zé)令施工企業(yè)改正后方可簽字。
2、抓好安全生產(chǎn)技術(shù)措施的落實(shí)，要以抓工程項(xiàng)目部的安全生產(chǎn)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)為主，監(jiān)督檢查其有關(guān)內(nèi)容的落實(shí)情況。要把好材料、工序、分項(xiàng)、分部工程的安全生產(chǎn)檢驗(yàn)關(guān)，從材料、機(jī)械使用到施工技術(shù)、操作規(guī)程均應(yīng)按規(guī)范要求進(jìn)行檢查。另外，對(duì)從業(yè)人員要求持證上崗，嚴(yán)格禁止使用無(wú)證人員，以減少安全生產(chǎn)隱患。
3、做好施工安全生產(chǎn)的日常監(jiān)理工作。由于施工企業(yè)在職工安全生產(chǎn)教育方面以及安全生產(chǎn)控制能力方面可能存在這樣或那樣的缺陷，從而難免出現(xiàn)這樣或那樣的安全問(wèn)題，如現(xiàn)場(chǎng)用電、腳手架搭拆、安全網(wǎng)封掛、腳手架、板搭設(shè)、物料提升架使用、施工現(xiàn)場(chǎng)配戴安全帽以及施工中技術(shù)操作問(wèn)題等等。因此，監(jiān)理人對(duì)施工安全保證體系必須常抓不懈，同時(shí)要通過(guò)檢查、巡視等手段強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)理工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)下達(dá)監(jiān)理通知，對(duì)較大的隱患要采取下達(dá)停工令等手段，責(zé)令施工企業(yè)進(jìn)行整改直至達(dá)到規(guī)范要求。
4、及時(shí)做好有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)理工作的資料整理和歸檔工作。安全生產(chǎn)責(zé)任重大。目前全國(guó)建筑業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，在強(qiáng)調(diào)施工企業(yè)加強(qiáng)自我管理的同時(shí)，如何加強(qiáng)監(jiān)管工作應(yīng)成為我們目前迫切需要解決的問(wèn)題。
