對代建制項目實踐中若干問題的再探討
發布時間：2018-01-23 共1頁
一、 投資人、代建人和使用方應關注前期投資咨詢工作轉變觀念
充分認識項目前期工作的重要性。代建制的實質是充分利用社會專業化組織的技術和管理經驗，并以此提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益，規范政府投資建設程序。從國內外項目管理的經驗看，一項工程建設的成敗，建設工程的投資咨詢是關鍵的環節，換句話講，項目前期工作包括可研報告、可研評估、建筑方案設計，特別是初步設計以及投資概算審核等工作相當重要和關鍵。這是政府投資管理部門的重要職責，也是代建人和使用方最應關注的問題。但從目前看，這個關鍵點并未引起重視，而是追求過程和形式，或者片面強調施工過程管理和建安工程費用的控制。為了達到這一目的，《辦法》規定的有關內容，有待進一步探討。建議：
1、由于前期工作的目的是明確代建目標，以及對建設投資、標準的認定上，因此，市發改委對此負有重||大責任和決策權，代建人在此階段不可能作為項目法人而履行代建職責，因此，我們認為前期是咨詢的概念，后期為代建的范疇。項目前期應委托專業化咨詢機構配合發改委工作，至一定階段（如可研報告評審或初步設計審核等階段）有了較清晰的招標條件后，招標選擇代建人，這樣對選擇合格代建人以及將來代建效果，從程序和制度約束的方面上，工作的效率和效果會更加好一些。對于前期咨詢的范圍和費用，參照《辦法》中規定的前期代建的內容和條款即可。
2、代建費（包括前期咨詢費用）的標準問題始終不明確。代建管理的取費應合理，以使代建人把關注點放在工程投資、質量等方面的控制和管理上。如果沿用財政局下發的財建［2002］394號文件中“代甲方管理費”的計算辦法（取費相當于總投資的1－2％的水平），嚴格意義上講是不能反映實際工作的，主要原因是代建管理在法律地位和建設管理職責方面與代甲方管理有本質的區別，“代甲方管理費”所反映的工作是協助辦理和對工程建設提出咨詢意見，不管資金使用。代建人不論從其法人地位還是直接操作項目上，其承擔的責任和風險及工作負荷要遠遠大于代甲方管理。建議在此基礎上對代建費用標準有所定義或約定，根據項目的投資水平及難易程度，按建設總投資比例計算||，應該達到2－4％的水平。后期代建費用還可直接按照建安工程費的比例計算取費。
3、前期咨詢費與后期代建費的比例失調也是須重視問題，代建的過程是一個項目管理的過程，我們認為前期代建工作不論從工作責任和負荷來講，均大于后期代建管理，從工作周期上看，基本也是相當的，有些建設規模較小的建設工程，前期工作時間有時還大于施工建設周期。因此，建議前后兩個階段的費用占總費用的比例調整為6：4的關系。
4、不贊成政府投資建設項目中，非專業技術管理的內容進入代建范圍，如征地、拆遷工作。
二、 轉變政府批復建設投資額絕對性的觀念
目前，政府批復項目的投資額一般是可研報告不超項目建議書，方案設計估算不允許超過初步設計概算，這樣就要求項目建議書階段的批復投資額需科學決策，但這是不現實的。通過前期咨詢工作，很有可能有較大的變化，這種變化反映在投資上是有可能減，也有可能增。這里，不排除原有為爭取項目立項少報或有意漏報的一些做法所帶來的問題。因此，項目建議書批復的投資額，應該允許調整。
三、 為代建人的法律地位創造條件，真正使代建工作納入良性循環的軌道
1、為做好工程投資咨詢工作，應該選擇專業化咨詢業機構來完成。但是客觀上講，代建人實際上是項目法人，作為法人咨詢機構自身的條件客觀上是不具備的。我們認為：《辦法》中并未對此給出解決的途徑，這樣就制約了投資咨詢工作的開展。如：關于履約保證責任的問題。作為項目法人必須承擔建設資金安全、有效的責任，這是毫無疑問的。但是，國內外的一切咨詢機構，其行業性質決定了是為決策提供咨詢，而非決策或實施機構。因此為有效推行代建制，必須使其成為法人的條件具備，解決其獨立承擔建設項目投資安全責任的問題，由于國家目前關于代建項目的履約擔保并未形成市場化，我們建議：應由政府協調專門的資金保證或擔保機構出面，解決此問題。
2、強調代建人的項目法人地位。這樣，代建項目在履行國家和北京市現行的基本建設程序時，如落實招投標制度，辦理規劃、建設部門的審核備案等工作時，可避免產生各種理解上的差異，給代建工作帶來不必要的阻力。
四、 重視建立有效的資金撥付管理的配套辦法
一般的辦法有直接撥付給代建人和代建人簽認支付兩種方式。由于資金撥付的工作，如支付的條件、支付時間、每次支付比例、尾款支付的結算管理等，直接影響著代建管理的工程建設成本、工期等，因此，制定配套的辦法亟待解決。
另外，以直接撥付方式的代建費，要注意把管理費和工程費用分開，主要目的是防止代建人代收代支的前期費用等產生重復上稅，且稅額較大，需要投資人、稅務、工商部門進一步研究。
充分認識項目前期工作的重要性。代建制的實質是充分利用社會專業化組織的技術和管理經驗，并以此提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益，規范政府投資建設程序。從國內外項目管理的經驗看，一項工程建設的成敗，建設工程的投資咨詢是關鍵的環節，換句話講，項目前期工作包括可研報告、可研評估、建筑方案設計，特別是初步設計以及投資概算審核等工作相當重要和關鍵。這是政府投資管理部門的重要職責，也是代建人和使用方最應關注的問題。但從目前看，這個關鍵點并未引起重視，而是追求過程和形式，或者片面強調施工過程管理和建安工程費用的控制。為了達到這一目的，《辦法》規定的有關內容，有待進一步探討。建議：
1、由于前期工作的目的是明確代建目標，以及對建設投資、標準的認定上，因此，市發改委對此負有重||大責任和決策權，代建人在此階段不可能作為項目法人而履行代建職責，因此，我們認為前期是咨詢的概念，后期為代建的范疇。項目前期應委托專業化咨詢機構配合發改委工作，至一定階段（如可研報告評審或初步設計審核等階段）有了較清晰的招標條件后，招標選擇代建人，這樣對選擇合格代建人以及將來代建效果，從程序和制度約束的方面上，工作的效率和效果會更加好一些。對于前期咨詢的范圍和費用，參照《辦法》中規定的前期代建的內容和條款即可。
2、代建費（包括前期咨詢費用）的標準問題始終不明確。代建管理的取費應合理，以使代建人把關注點放在工程投資、質量等方面的控制和管理上。如果沿用財政局下發的財建［2002］394號文件中“代甲方管理費”的計算辦法（取費相當于總投資的1－2％的水平），嚴格意義上講是不能反映實際工作的，主要原因是代建管理在法律地位和建設管理職責方面與代甲方管理有本質的區別，“代甲方管理費”所反映的工作是協助辦理和對工程建設提出咨詢意見，不管資金使用。代建人不論從其法人地位還是直接操作項目上，其承擔的責任和風險及工作負荷要遠遠大于代甲方管理。建議在此基礎上對代建費用標準有所定義或約定，根據項目的投資水平及難易程度，按建設總投資比例計算||，應該達到2－4％的水平。后期代建費用還可直接按照建安工程費的比例計算取費。
3、前期咨詢費與后期代建費的比例失調也是須重視問題，代建的過程是一個項目管理的過程，我們認為前期代建工作不論從工作責任和負荷來講，均大于后期代建管理，從工作周期上看，基本也是相當的，有些建設規模較小的建設工程，前期工作時間有時還大于施工建設周期。因此，建議前后兩個階段的費用占總費用的比例調整為6：4的關系。
4、不贊成政府投資建設項目中，非專業技術管理的內容進入代建范圍，如征地、拆遷工作。
二、 轉變政府批復建設投資額絕對性的觀念
目前，政府批復項目的投資額一般是可研報告不超項目建議書，方案設計估算不允許超過初步設計概算，這樣就要求項目建議書階段的批復投資額需科學決策，但這是不現實的。通過前期咨詢工作，很有可能有較大的變化，這種變化反映在投資上是有可能減，也有可能增。這里，不排除原有為爭取項目立項少報或有意漏報的一些做法所帶來的問題。因此，項目建議書批復的投資額，應該允許調整。
三、 為代建人的法律地位創造條件，真正使代建工作納入良性循環的軌道
1、為做好工程投資咨詢工作，應該選擇專業化咨詢業機構來完成。但是客觀上講，代建人實際上是項目法人，作為法人咨詢機構自身的條件客觀上是不具備的。我們認為：《辦法》中并未對此給出解決的途徑，這樣就制約了投資咨詢工作的開展。如：關于履約保證責任的問題。作為項目法人必須承擔建設資金安全、有效的責任，這是毫無疑問的。但是，國內外的一切咨詢機構，其行業性質決定了是為決策提供咨詢，而非決策或實施機構。因此為有效推行代建制，必須使其成為法人的條件具備，解決其獨立承擔建設項目投資安全責任的問題，由于國家目前關于代建項目的履約擔保并未形成市場化，我們建議：應由政府協調專門的資金保證或擔保機構出面，解決此問題。
2、強調代建人的項目法人地位。這樣，代建項目在履行國家和北京市現行的基本建設程序時，如落實招投標制度，辦理規劃、建設部門的審核備案等工作時，可避免產生各種理解上的差異，給代建工作帶來不必要的阻力。
四、 重視建立有效的資金撥付管理的配套辦法
一般的辦法有直接撥付給代建人和代建人簽認支付兩種方式。由于資金撥付的工作，如支付的條件、支付時間、每次支付比例、尾款支付的結算管理等，直接影響著代建管理的工程建設成本、工期等，因此，制定配套的辦法亟待解決。
另外，以直接撥付方式的代建費，要注意把管理費和工程費用分開，主要目的是防止代建人代收代支的前期費用等產生重復上稅，且稅額較大，需要投資人、稅務、工商部門進一步研究。
