傳統水利工程建設管理體制的問題及對策
發布時間：2018-01-23 共1頁
隨著改革的深入和經濟的發展，傳統水利工程建設管理模式已經不能適應我國市場經濟條件下水利工程建設的需要，必須向專業化建設管理體制轉變。
1 傳統建設管理模式的特點及弊端
（1）建設項目投資主體單一，缺乏風險約束機制。水利建設項目大多數是非盈利的公益性項目，如防洪、排澇、水土保持工程等，一些項目雖然也有收益，但難以收回投資或投資回收期較長。水利建設項目的公共物品屬性決定了投資主體是國家，管理體制是政府主導下的外在制度安排［1］。政府運用財政資金以撥款方式建設水利項目，但在整個建設過程中，沒有一個相應的部門或機構代表政府來履行管理和監督責任，而是由項目單位臨時組建“指揮部”等非法人機構負責建設。項目單位不承擔籌措和運作資金的責任，使項目投資難以得到有效控制，給水利公益性投資項目的全局平衡和計劃安排造成很大難度。
（2）項目建設管理班子組建方式不合理。傳統水利建設管理體制采用“一次性業主”，即一個項目設立一個管理班子，工程建成后，項目管理班子隨之解散，導致業主的各項責任難以真正落實。另外，項目管理班子的成員一般都是由單位或地區的行政領導擔任，缺乏科學的、專業的建設項目管理知識，難以實施有效的管理。
（3）建設單位管理制度存在漏洞。在傳統水利建設管理體制下，項目建設單位不用償債，且大部分項目的建設單位同時又是使用單位。因此，在建設過程中，建設單位容易只從本部門的利益出發，未經政府主管部門批準，擅自擴大建設規模，增加建設內容，導致項目投資超出預算。另外，水利項目投資效率低和資金浪費嚴重問題也表現得越來越突出。
2 傳統建設管理體制分析
按照美國經濟學家克魯格對尋租理論的定義和闡述，尋租是指人們憑借政府保護而進行的尋求財富轉移的活動，它包括“旨在通過引入政府干預或者終止它的干預而獲利的活動”。政府權力因素對市場交易活動的介入是尋租賴以存在的前提［2］。我國傳統水利工程建設管理體制問題的產生，歸根結底是沒有克服建設管理體制所帶來的尋租問題。水利工程一般都是以政府為主導者的公益性工程，政府在建設和管理過程中發揮著重要的、決定性的作用，因此不可避免地會發生部分人員利用手中的權力獲取私利的現象。
解決尋租問題的途徑有兩條：一是進行嚴密的制度設計，解除權和利之間的尋租關系；二是政府從可能發生尋租的環節中退出來，主要從事宏觀決策和監管，不再從事具體的建設管理事務。目前，我國水利建設管理體制改革正沿著這兩條途徑前進。
2.1 指揮部制
這種管理模式以組建臨時管理機構如領導小組、工程指揮部的形式來進行工程建設的管理。在計劃經濟時代，這種管理模式曾發揮了很大作用，但是沒有明確投入、產權、分配的關系，在資金、質量、工期等出現問題時，難以明確和追究主體責任。
2.2 投資包干責任制
20世紀80年代初，為了解決指揮部制投資效率低的問題，開始推行投資包干責任制。其重新設計了建設過程中各方的制約機制，特別是中下級對上級的責任機制。但是這種承包制和指揮部制并沒有本質的不同，都是“自營制”建設管理模式，即由國家指派建設單位施工，建成后移交生產單位。基本特點表現為“建管分離，收支分離”，建設單位不管后續的生產運營，因此仍然不能解決設計、建設、生產等環節各自為政的問題，這些部門都不對投資全過程的綜合效益負責，造成“業主缺位”。
2.3 項目法人責任制
20世紀90年代，為了解決“業主缺位”問題，建設管理體制開始了產權改革，許多建設單位改制成為獨立的法人，形成了項目法人責任制建設管理模式。項目法人責任制實際上是依照解決尋租問題的第二條途徑進行的制度變革，它具體表現為“建管結合、貸還結合”，從而把自營制下分離的建設、運營等環節，以市場經濟的形式，由業主整合起來。項目法人責任制確立了業主在整個投資過程（包括籌劃、籌資、設計、建設、生產、經營、收益全過程）的核心地位，它以業主負責制、招標承包制和建設監理制三項制度為標準制度。
項目法人責任制仍然存在著項目法人“權責空化、責任虛位”的現象，即項目法人不能有效地履行和承擔應有的權責。首先，由于歷史原因，設計單位對前期項目的壟斷地位已經形成，因此業主最多只是采取邀請招標、議標的方式選擇設計單位。另外，設計單位在投資體制中的地位較特殊，設計單位的項目建議書和可行性研究報告是計劃立項的依據，因此設計的全過程并沒有納入業主的統一經營范圍。其次，在現行體制下，業主對自身的產權約束不嚴格，尋租現象仍然很嚴重［3］。再次，監理公司和管理人員的專業化程度不夠，對合同的執行力度不夠，很少采取索賠或返工等嚴厲措施。
3 實施專業化建設管理改革的意義
專業化建設管理起源于20世紀60年代，隨著工程規模和技術難度的加大，業主希望在工程生命期內得到更多精確的信息和向導，因此引入了第四方主要參與者——建設管理者，其具有專門的協調管理技能和高效率的管理技巧。專業化建設管理體制是某種體系、制度、方法、形式等制度安排的總稱，它由建設管理者進行項目的計劃、設計及建設，最終達到控制工程進度、成本、質量的目的。
國際上，專業化建設管理體制從最初的“設計—招標—建設”模式，經過“設計—建設”模式，逐步發展到今天的代理建設模式。在我國，“代建制”是專業化建設項目管理體制的簡稱，即政府運用制度規定其投資的建設項目（一般為非經營性政府投資項目）采用“代建”這種管理模式進行項目建設，并在制度規定的范圍內對專業化工程項目管理公司（即代建人）的行為進行規范［4］。政府或投資人通過招標等方式，選擇具有獨立法人資格的專業項目管理公司，代理業主行使其項目管理任務。
項目管理是融合工程技術、經濟、法律、管理的綜合性工作，政府或投資人一般不具備相應的綜合知識，因此與設計、承包商之間存在明顯的信息不對稱，而由專業項目管理公司代理，就是采用“他人控制”原則，有利于提高管理效益。因此，引入專業化的項目管理單位負責工程建設，可有效地抑制尋租現象，提高項目管理效益。
4 主要對策
要建立并完善專業化建設管理體制，可從以下幾個方面考慮： 來
（3）培育專業化建設管理市場。專業化建設管理要求投資、設計、建設、監理、經營管理等專業化單位以市場機制為基礎，遵照市場規律公平競爭，根據市場需求確定和調整自身的定位。專業化建設管理市場主要由代建單位、政府、設計單位、監理單位和工程承包商組成，各個要素在建設管理市場中發揮著不同的作用，彼此既互相依賴又互相制約。培育健全的水利工程專業化建設管理市場十分必要，市場這只“無形的手”會對資源在各要素之間的分配進行調節，而政府也應制定法規規范各要素的行為，對市場進行有效的監督。
