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　　《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》終于打破堅(jiān)冰，提出了深化農(nóng)村土地制度改革原則框架。今年中央發(fā)布的1號(hào)文件重申了三中全會(huì)的改革意見，并提出了當(dāng)前改革實(shí)踐中需要注意的一些問題。

　　按照中央確定的改革思路，我國(guó)的相關(guān)法律將作出調(diào)整。正確理解中央的改革精神對(duì)于搞好后續(xù)工作，防止工作中的偏差，具有重要意義。

　　一

　　《決定》關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的主要內(nèi)容有下述幾個(gè)方面：

　?。ㄒ唬├^續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”不能觸動(dòng)

　　保護(hù)18億畝耕地，是中央政府長(zhǎng)期以來強(qiáng)調(diào)的基本政策?！稕Q定》在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)這項(xiàng)政策的同時(shí)，還提出了加強(qiáng)這項(xiàng)政策的意見。國(guó)家要?jiǎng)澏ㄓ谰没巨r(nóng)田，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2009年已經(jīng)開始探索建立補(bǔ)償機(jī)制的具體辦法。國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行的耕地“占補(bǔ)平衡”政策進(jìn)一步具體化為“先補(bǔ)后占”，并在2009年開始全面實(shí)行。“占補(bǔ)平衡”以省為單位，不得跨省平衡，但國(guó)家進(jìn)行的重大建設(shè)的耕地占用不在相關(guān)省內(nèi)進(jìn)行“占補(bǔ)平衡”。

　?。ǘ┨岢鲛r(nóng)村土地政策調(diào)整的“16字方針”

　　《決定》指出，要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。產(chǎn)權(quán)明晰的政策概念過去曾經(jīng)在關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的高層決策文件中出現(xiàn)過，用于農(nóng)村土地管理改革方面尚屬首次。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，是產(chǎn)權(quán)明晰的基本內(nèi)涵。

　　（三）重新解釋農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，為農(nóng)村土地管理改革開辟了更大空間

　　改革開放以來，我國(guó)確立了“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。但長(zhǎng)期以來，人們對(duì)這個(gè)制度的理解有某種狹隘性。《決定》提出，構(gòu)成“雙層經(jīng)營(yíng)”中兩個(gè)層次要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“轉(zhuǎn)變”，一是“家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平”；二是“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度”?！稕Q定》對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度作出的新的解釋表明農(nóng)村工作決策層的思想解放達(dá)到了新的高度。

　?。ㄋ模┐_立土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的產(chǎn)權(quán)改革思路

　　《決定》指出，要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。這不是指家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變，而是指現(xiàn)在的30年承包期要進(jìn)一步延長(zhǎng)。落實(shí)這一精神不僅意味著現(xiàn)行法律將要作出修改，其他配套改革措施也要伴隨出臺(tái)。《決定》為此提出要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。

　?。ㄎ澹┨岢隽宿r(nóng)村土地征用征收的改革思路

　　《決定》指出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。這意味著一項(xiàng)重大政策調(diào)整，即集體建設(shè)用地將直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷將在法律上被打破，現(xiàn)在實(shí)際存在的集體建設(shè)用地市場(chǎng)將合法化?！稕Q定》還明確提出要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。此外，《決定》還重申了過去一直存在的建設(shè)用地總規(guī)?？刂普吆驼毓芾碚咭约笆У剞r(nóng)民權(quán)益保障政策等。

　?。┲厣觋P(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本政策

　　《決定》指出，要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！稕Q定》仍然允許有條件的地方發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

　　二

　　從我們的調(diào)查和媒體披露的消息看，地方政府和商界熱切希望農(nóng)村土地制度有大的變革，他們?cè)谝韵乱恍┓矫嬗袕?qiáng)烈興趣。

　　第一，希望放松建設(shè)用地審批，擴(kuò)大建設(shè)用地占用規(guī)模。

　　地方官員普遍認(rèn)為土地用途管制過于嚴(yán)格，影響地方招商引資工作。在我們的調(diào)查中，的確看到有的土地沒有農(nóng)業(yè)利用價(jià)值，地方官員希望將這些土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途。有的農(nóng)村干部干脆自作主張，在沒有獲得土地部門審批的情形下，已經(jīng)展開建設(shè)工程。

　　第二，對(duì)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)有強(qiáng)烈興趣。

　　地方官員普遍鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)戶承包地集中到種田大戶手里。很多地方鼓勵(lì)村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)構(gòu)將農(nóng)戶的承包地集中租用，轉(zhuǎn)手承包給種植大戶或城市農(nóng)業(yè)投資者。還有的地方政府支持成立農(nóng)業(yè)股份有限責(zé)任公司，鼓勵(lì)農(nóng)民將自己的承包地折合成一定量的資本投資于股份公司。四川、重慶和北京等地都鼓勵(lì)這種做法。

　　第三，農(nóng)民的宅基地在一些地方事實(shí)上進(jìn)入了建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　有的地方鼓勵(lì)城市資本與農(nóng)戶合作建造房屋搞旅游用房開發(fā)。一種典型的做法，是農(nóng)戶投入自己的宅基地，城市商人投入資金，房屋工程完工后城市商人獲得一部分房屋的一定期限的使用權(quán)。這意味著農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)已經(jīng)部分流轉(zhuǎn)到城市商人手里。還有的地方建造了集中居住的樓房，在建造樓房時(shí)用抵押樓花的辦法獲得建設(shè)資金，政府方面為此組建了擔(dān)保公司。

　　第四，地方官員希望更大規(guī)模地促進(jìn)集體存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并嘗試建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

　　集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)事實(shí)上早已存在，且流轉(zhuǎn)的范圍已經(jīng)突破村莊自用的界限。黨的十七屆三中全會(huì)以后，四川、廣東等地主張建立集體建設(shè)用地的交易場(chǎng)所，以提高土地的增值潛力。

　　第五，地方官員積極推進(jìn)村莊兼并，以擴(kuò)充建設(shè)用地資源。

　　早在十七屆三中全會(huì)之前已經(jīng)廣泛存在此類現(xiàn)象。這種做法通常發(fā)生在城市郊區(qū)。土地開發(fā)商低價(jià)獲得土地以后建造房屋，將一部分房屋低價(jià)出售給集中安排的農(nóng)戶，另一部分作為商品房按照市場(chǎng)價(jià)出讓給市民，由此實(shí)現(xiàn)了投資回報(bào)。這是所謂“經(jīng)營(yíng)城市”的一種重要方式。通常城市政府不用投入資金。居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入也由開發(fā)商承擔(dān)。新城市規(guī)劃區(qū)的耕地被占用，農(nóng)戶集中安置后騰出的村莊用地可能被復(fù)墾為耕地，但人們對(duì)復(fù)墾土地的質(zhì)量表示擔(dān)憂。按照國(guó)辦07－71文件的意見，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。同時(shí)，國(guó)家也設(shè)立了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū)，要求試點(diǎn)地區(qū)必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少。但從最近新聞媒體披露的信息看，一些地方還是通過村莊兼并和土地整理的辦法增加了建設(shè)用地。

　　我們看到目前農(nóng)村土地利用和管理方面的三個(gè)基本事實(shí)：第一，“小產(chǎn)權(quán)”與“大產(chǎn)權(quán)”區(qū)分的意義已經(jīng)不大，相關(guān)的政策應(yīng)該作出調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的變化。第二，農(nóng)民的宅基地事實(shí)上也進(jìn)入了市場(chǎng)，現(xiàn)行法規(guī)應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)作出修訂。第三，農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)中由基層政府“操刀”的情形普遍存在，潛伏隱患，基層政府方面應(yīng)認(rèn)真反思。

　　土地制度改革涉及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也與社會(huì)各界的切身利益有關(guān)。雖然中央已經(jīng)確立了改革的基本思路，但要把改革的思路變?yōu)榉梢?guī)范，還需要做細(xì)致的工作。有些大的政策調(diào)整還需要做好試點(diǎn)工作。各級(jí)地方政府和社會(huì)各界都不應(yīng)對(duì)土地制度改革作出過分反應(yīng)，而應(yīng)在中央的部署下有序推進(jìn)改革。