涉水工程代建單位的風險與防范措施
發布時間：2010-01-14 共1頁
1、涉水工程的特點及風險特征
任何人類活動都有風險，只不過不同的活動面臨的風險概率高低不同、風險的影響程度不同而已。工程建設過程一般面臨來自自然資源、投資融資、工程技術、外部環境等方面的風險。這些風風險中，有些是自然界施加給人類的，需要有關各方共同面對，有些是建設各方、參建各方之間相互影響造成的，需要各方合理分擔。涉水工程包括水利、水電、河海工程等直接建在水中、水上或水邊，建設過程直接受到水的影響的工程。這類工程涉及的面很廣，除水利水電、交通航運等行業外，水廠、污水處理廠等市政工程、大型火電廠、核電廠、抽水蓄能電站等能源工程、國家原油儲備基地、煤炭輸出基地、大型鋼鐵企業的礦石轉運基地等重要基礎設施都是涉水工程或需要配套涉水工程。和一般的建設工程相比，涉水工程具有受洪水、臺風、地質等不確定的自然條件影響大、拆遷征地移民等政策處理難度大、工程技術復雜、工期長、投資大等特點，因此，面臨的風險更多、損失更大、影響更廣。
1.1常用的風險對策
面對潛在的風險，人們可以采取消極回避、積極控制、主動承擔等對策。不同的對策承擔的風險不同，需要付出不同的代價，獲得的效果也不同。
（1）消極回避
回避是一種徹底規避的做法，即斷絕風險的來源。面對諸多潛在的風險，對于建設項目而言，徹底回避風險往往意味著放棄建設機會。盡管回避是消極的，有時可能不失為一種明智的選擇。不過，代建制是建立在項目建設決策已經明確的前提下的建設管理模式，所以消極回避不屬于本文的研究范疇。
（2）積極控制
即對各主要風險因素，積極采取技術上可行、經濟上合理的控制措施，降低風險發生的概率，或將風險可能帶來的損失控制在最低限度。這是絕大多數建設項目采用的風險防范對策，采用代建制的項目也不會例外。在風險評估中，要解決風險由相關各方合理分擔、風險控制成本估算、如何降低風險控制成本等問題。
（3）風險轉移
是主動承擔風險的對策之一，即投資者積極面對、主動承擔風險，但通過經濟手段將風險轉移給參建各方，如代建單位、承包單位、設計單位、供應單位等，或通過投保的方式將風險轉移給保險機構。風險轉移后，風險控制費用也相應地轉移給風險承擔單位。如建設臨時防護工程的費用支付給施工單位、保險費交給保險公司等。
（4）風險自擔
即投資者自己獨家承擔風險。按照“誰投資、誰受益、誰承擔風險”的原則，建設項目的效益是資方的效益（或通過運營管理單位回收），風險也是資方的風險。對于發生頻率高、帶來損失小的風險，經過風險評估，控制、轉移風險的代價都相對較高的情況下，資方常常主動獨家自擔風險。
1.2涉水工程代建單位的風險
工程建設的風險是投資方的風險，如果投資方是政府，則政府承擔風險；如果有民間資本、金融機構等社會資金投入，則風險應當根據出資比例由各方共同承擔。不論投資組成和比例如何，通常資方不會完全自擔風險，而往往采取控制、轉移等措施。控制、轉移風險的成本，如修筑圍堰的費用、保險費等，計入項目總投資。風險轉移后，承擔風險的責任方享有支配風險控制費用和風險利潤的權力。
代建單位作為建設項目的主要參建方，將是資方風險轉移的主要目標。根據各地出臺的“政府投資項目代建制暫行管理辦法（規定）”，涉水工程建設項目面臨的風險將被投資方全部或部分轉移給代建方。涉水工程代建單位承擔的風險有洪水、臺風、地質等不確定因素帶來的風險，征地拆遷移民風險，財務風險，市場風險，各方協調風險，資金不能及時到位等風險。項目不同、管理辦法不同，代建單位面臨的風險也不同。本文將分析涉水工程代建單位共同面臨的主要風險及其防范措施，對其它風險僅作一般描述。
2、洪水、臺風、地質風險及防范對策
2.1洪水風險及防范對策
水文條件是年際變化很大的隨機因素，包括影響內陸水域的陸地水文因素和河口、近海水域的海洋水文因素。涉水工程建在水中、水上或水邊，工期往往又比較長，難以在一個枯水季節建成，因此，受水文因素影響比較大。水文因素的不利結果是洪水、潮水、波浪，內陸河道的涉水工程一般采用圍堰控制洪水可能帶來的風險，河口、近海工程還要采用防浪設施防御海洋水文因素可能帶來的潮水、波浪風險。這種隨機因素帶來的風險是無法規避的，也不可能完全控制，只能在一定限度上加以防御。各行各業都有相應的防御標準，工程設計采取的防御措施采用的就是這些標準。如某水電工程的圍堰設計標準是5年一遇，當基坑施工期間發生不超過5年一遇標準的洪水時，圍堰將起到防御洪水、控制風險的作用。如果施工期間遇到超過5年一遇的洪水時，洪水將越過圍堰進入基坑，淹沒圍堰內的施工機械、臨時設施、建筑物和機械設備，工程被迫停工。等洪水過后，需要排除基坑積水、清理基坑雜物，重新購置施工機械、建設臨時設施，直接經濟損失巨大，并且明顯延長工期。
遭遇超標準洪水的風險是業主的風險，如果要把這種風險轉移給代建單位，則應支付相應的風險控制成本。否則巨大的風險損失是代建企業難以承受的。建議資方按照設計標準委托給代建單位，將超過設計標準的洪水界定為“不可抗力”，并在合同中明確相關索賠條款，一旦發生，則按照合同條款索賠。如果合同中不明確界定，事后將很難處理，因為把略高于20％的洪水稱為“不可抗力”，是很難讓人接受的。
2.2地質風險及風范措施
地質條件也有不確定性，因為不論是可研階段還是初設階段，地質勘察的密度總是有限的，總體地質條件如何，主要依賴地質工程師的主觀判斷，而人對自然界的認知是有限的，難免出現偏差，甚至差錯。例如，一條長3000m的引水隧洞，初步設計時按照每300m一個斷面進行鉆探勘察，根據鉆探結果判斷隧洞沿線地址條件比較好，無需特殊處理。設計噴錨支護兩處，總長度為200m，襯砌長度為1/3，即1000m，設計時按照每300m一個斷面進行鉆探勘察，根據鉆探結果判斷隧洞沿線地址條件比較好，無需特殊處理。設計噴錨支護兩處，總長度為200m，襯砌長度為1/3，即1000m.這種勘察、設計是允許有誤差的，實際地質條件可能比設計的還好，也可能要差一些。
建議業主按照Fidic的單價承包條款與代建方簽訂合同，風險自擔，風險利潤自己保留。如果代建單位接受了總價委托合同，意味著也接受了風險及相應的風險利潤。對于這種風險，代建單位可以采用總價承包的方式，把隧洞施工及相應的風險轉移給施工企業。
2.3臺風風險和防范措施
臺風是我國東南沿海地區經常遭受的自然災害，浙江省今年遭受4次大的臺風襲擊，直接經濟損失數百億元，在建的涉水工程也遭受了重大損失。臺風是一種不確定因素，其防范措施也只能是有限度的。建議參照洪水風險的處置辦法，處置臺風風險。
3、征地、拆遷、移民等政策處理風險
3.1政策處理風險分析
征地、拆遷、移民等政策處理是工程建設最基本的前期工作，也是一項政策性很強的工作，所以通常把這項工作簡稱為“政策處理”。由于政策處理工作的復雜性和艱巨性，通常需要借助于政府或執法部門的力量才能順利完成。新的征地拆遷管理辦法出臺后，強調以人為本，很多項目因為處理不好各方面的利益關系而被迫停工。總投資上百億元的項目，因為幾戶人家、甚至幾個人的利益（或許是不合理要求）沒有得到滿足，開工日期一拖再拖。不僅影響建設工期，也嚴重影響工程的總投資。
在現有建設管理體制下，政策處理是資方（政府、也是使用單位）的責任。各地政府都有常設的專門機構——拆遷、安置辦公室，往往屬下有拆遷公司。城鎮范圍內的建設項目，資方或法人往往將拆遷工作交由拆遷辦、拆遷公司辦理，或與他們協商辦理。水利水電工程有專門的征地移民管理辦法（國務院頒發），廣東、湖南等省還制定了相應的管理條例、設有專門的省級機構。三峽、南水北調等大型水利工程專門制定征地移民管理條例，報國務院批準后實施。足見涉水工程征地、移民工作之艱巨。
一些地方政府制定的代建制暫行規定沒有明確政策處理應該由哪一方負責，《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》第十二條、第（一）款規定，征地、拆遷是代建單位的義務，在網絡上能夠檢索到的暫行規定中，只有鄭州市的規定明確征地拆遷由使用單位負責，征地拆遷費用由地方財政部門直接撥付給使用單位。代建單位是從事技術、管理服務的中介機構，法律上不具備強制執行力，對被征地、拆遷的居民缺乏影響力、威懾力。另一方面，由于代建單位不是出資人，被征地、拆遷的居民往往會要價較高（不是你自己的錢，為什么不多給我一點兒呢？），難以協商。
3.2政策處理風險對策
承擔征地拆遷移民風險，是代建單位力所不能及的，需要以資方為主的建設各方客觀地面對風險，并合理處置。
（1）資方自擔風險
即出資政府自行組織征地、拆遷，完成后凈地交給代建單位，開展代建工作。對于涉水工程建設項目來說，最明智的處理辦法是采用兩段式代建，初設批復前為第一階段，初設批復后為第二階段。征地拆遷移民工作由資方自行組織完成。“政策處理”由“政策制定者”――政府來處理是最合適的。
（2）轉移給項目所在地政府
如果出資人、使用人都不是項目所在地的政府，資方（往往是上級政府）可以委托項目所在地政府處理。盡管是上級政府對下級政府的委托，但不是當地政府份內的工作，所以不能以行政指令的方式下達任務，而需要按照市場規則委托下級政府組織處理，并支付相應的費用。即資方轉移風險，支付風險管理費用。
（3）轉移給代建單位
委托代建單位承擔，如浙江省的暫行規定。在這種情況下，如果政策處理的工期和費用都按照傳統的方法進行設計、計算，則代建單位往往難以按計劃完成任務。如果超支、超期，代建單位也很難實質性地承擔起責任，如設計總投資120億元的浙能樂清電廠，因政策處理受阻，延期開工，如果實行代建制，工期延長的責任如何量化，直接損失也沒有哪家代建單位能夠承受。另一方面，按照高風險、高受益的市場規則，代建單位因為沒有獲得風險受益的權利，從理論上講也不應該承擔這么高的風險。如果費用、工期放得較寬，則資方的風險管理成本過高，難以接受。為此，本人認為涉水工程的征地拆遷移民工作不宜交由代建單位承擔。如果一定要這樣做也是可以的，建議將該項工作的費用、工期設為暫定值，參照Fidic條款，明確超支、超期的責任及索賠條款，處理成本往往會增加。
4、財務風險及防范措施
對代建單位而言，多數風險都將轉化為財務風險，一旦財務上承擔不了風險損失，將面臨更嚴重的制裁或懲罰。此處所述財務風險是指財務上面臨的直接風險，不包括其他風險轉移的經濟風險。受政府委托的代建企業，沒有可以獨立采用的防范財務風險的措施，而只能通過政策、合同的保障和約束，避免出現不必要的矛盾和風險。
4.1履約擔保風險
（1）履約擔保金的比例過高，代建單位難以承受
代建單位多數是咨詢機構，注冊資金一般在200萬元～500萬元，政策要求的最高額是800萬元。要求這樣的單位出具工程總投資5％～30％的擔保金（只有武漢市規定5％～10％，其它規定10％～30％），顯然是困難的，涉水工程規模大，其代建單位尤為困難。以項目總投資3億元、工期兩年的水利工程為例，需要履約擔保金1500萬元～9000萬元，代建費的上限僅為810萬元。就算代建單位能出具這么一筆擔保金，兩年之內就沒有能力再承接其它項目了。這樣的人均產值、單位效益，恐怕只能錄用民工兄弟了。
（2）擔保內容與合同標的物不相符
代建合同的標的物是工程項目的代建服務和相應的代建費，而不是工程建設及投資。需要擔保的是代建單位的履約能力，即代建服務能力，而不是工程建設能力和對建設資金安全的保障能力。多數地方政府制定的暫行規定明確建設資金不直接進入代建單位的帳戶（鄭州市的規定除外），要求那么高的履約擔保金是沒有必要的、不公平的、也是不可行的。
傳統管理體制下，指揮部、籌建處可以擴大規模、追加投資、延長工期，工程質量也沒有保障。造成這種局面的原因是多方面的，不僅是建設管理體制、建設管理者責任心、技術水平、管理水平的問題，可能還有配套政策、技術標準等其它原因。推行代建制后，政府把所有的風險完全轉嫁給代建單位，把代建制、代建企業看作靈丹妙藥，指望徹底解決建設過程中的所有問題，恐怕是不現實的。
建議本著公平、公正原則，并參照國際慣例和Fidic條款，將擔保責任與合同標的物統一起來，履約擔保金調整為代建費的10％。
4.2收費低，風險與利潤不對稱
多數規定明確代建服務費從建設管理費中支出，一些地方的“管理辦法”規定取建設管理費的70％～90％。現有建設管理模式下，建設管理機構如指揮部、籌建處的人員多數是臨時抽調的，編制、崗位都在原單位，指揮部承擔的是部分成本。而代建單位除了承擔員工的工資、福利外，還要為員工支付四金，考慮員工的發展、企業的凝聚力等等，承擔的是完全成本。有些地方的暫行規定明確規定“代建單位不得承擔代建項目的勘察、設計、施工、監理任務”，代建單位收取的只是正常服務費，而承擔的任務卻有很高的風險，所獲得的利益與所承擔的責任、風險不對稱。建議允許并鼓勵有資質、有能力的代建企業在法律、政策許可的范圍內，提供可研、設計、監理等技術、管理服務，擴大代建企業的生存、發展空間，資方按照標準、規范和合同要求進行監管、驗收。
4.3處罰與獎勵不對稱
獎懲及風險分析適用于全過程代建，如采用分階段的代建制，則適用于第二階段，不適用于第一階段的代建。
（1）獎懲不對稱
節余獎勵的比例一般在10％～30％不等，鄭州市規定為50％，有些規定設置了上限，如浙江省規定上限為200萬元。超支、超期的處罰比例50％～100％不等，沒有設定上限。獎懲明顯不對稱。
（2）懲罰力度大，難以操作
根據浙江省的暫行規定，超支在總投資10％之內的，不得提出調整的要求，超支部分由代建單位承擔，相當于處罰100％，沒有上限。事實上，如果各方面都共同努力，各因素都考慮周到，并且沒有不可抗力發生，一般不會超支10％以上。但畢竟不確定因素很多，超支3％以內是很可能發生的。超支往往是非人為因素，包括子讓因素、社會、經濟、環境因素綜合作用的結果，一般不是代建企業單方面造成的。責任和風險由代建企業獨家承擔，是不合適的。仍以3億元總投資為例，超支3%為900萬元，這是不允許要求調整的，對于政府可能是小數目，但對于代建單位來說，超出了注冊資本、超出了該項目代建費，可能是無法承擔的重擔。
建議超支部分要進行評估分析，非人力因素造成的投資予以追加。人為因素造成的超支分清責任，合理分擔。應該由代建單位承擔的予以處罰，罰金以代建費為上限。
（3）獎勵政策與現行政策相悖
根據財政部《基本建設財務管理若干規定》（財基字[1998]4號）文件精神，非經營性項目實行投資包干責任制的，其包干節余按投資來源比例分別用于歸還貸款和進行分配。其中，國家財政性投資形成的節余，30％上交同級財政部門，20％上交主管部門用于基本建設投資管理方面的支出，50％用于項目管理公司的分成收入。只有鄭州市的獎勵比例與之相符，其它規定都明顯與該政策相悖。
建議在項目后評估中對投資節余進行分析評估，由于代建單位管理、服務而節約的投資、縮短的工期，資方給予獎勵。獎金的分配方案與財政部文件精神相一致。
5、其它風險及防范措施
5.1市場風險
涉水工程一般規模大、工期長。在漫長的建設工期中，市場供求關系千變萬化，如我國近幾年來的鋼材價格、水泥價格、煤炭價格等。在各地制定的暫行規定中，只有少數地方政府規定允許調價，并且僅限于國家統一調價，如海南省。建議代建合同包括調價條款，降價節余歸資方，漲價超支也由資方承擔。如果簽訂固定價格合同，代建單位應及時與主要設備、材料供應廠商簽訂供應協議或合同，轉嫁市場風險。
5.2各方協調風險
工程建設過程涉及方方面面，盡管有法律、法規、標準、規范、合同約束著各有關部門、單位、個人，但實施過程中，代建單位難免要到處協調、求人，難度相當大。這是代建企業的工作和必須承擔的風險。為了做好代建工作，代建企業應注意培養、引進既懂技術、經濟，又懂管理、法律的復合型人才。另一方面，代建費用也不宜過低，否則代建單位留不住高層次的復合型人才，代建制難免走向監理制的老路。
5.3投資融資風險
盡管改革開放以來，我國的社會政策環境一直在改善，但至今仍存在著監管不力、政策多變的弊端。投資能否及時到位不僅取決于出資方政府，很大程度上取決于國家宏觀政策，包括產業政策、財政政策、金融政策。多數地方政府規定，重大政策變化引起的超支、超期可以調整，但對代建單位遭受的損失，如資金積壓、人員閑置等，沒有相應的補償規定。建議在合同中，明確資方力爭建設資金及時到位，如果不能及時到位，責任由資方承擔；并對代建單位由此遭受的直接經濟損失給予補償。
6、結語
代建制是對我國傳統政府投資管理模式和建設管理模式的改革，它的推行將有利于解決“投資無底洞、工期馬拉松、質量無保障”和工程建設“有一次教訓、無二次經驗”的問題；有利于對政府投資的有效控制和監管、減少政府臨時機構及臨時人員、提高政府效能，有利于遏制腐敗，從制度上保障干部的安全；將建設管理經驗轉變為技術財富，提高建設市場的總體管理水平，是建設管理市場的一項重要改革舉措。
代建制的推行，需要一系列配套政策的保障，而任何一項政策的貫徹執行，都需要相關各方的積極相應和參與。這就需要制定的政策科學合理、公平公正，使利益相關各方機會均等、責權利均衡、風險與受益對稱、獎勵與處罰對稱，各方在參與過程中，承擔義務、責任、風險的同時，獲得相應的效益。一項成功的政策不僅應具有權威性、可操作性，而且還需要具備可持續性。
代建制將使政府部門從項目建設的微觀管理中解脫脫出來，主要精力投向宏觀控制、戰略決策、監督管理等方面。當項目采用代建制時，項目后評估顯得尤為重要，一些獎懲結論都要等出資方政府委托獨立的中介機構進行咨詢評估后（后評估）才能最終明確，并付諸實施。
代建制的成功推行，需要代建企業不斷產生、發展、壯大，形成充分的市場競爭態勢。代建企業是中介服務機構，缺乏傳統建設單位所具有的投資追加權、決策權和強制力，在代建過程中將面臨許多風險，其生存和發展不僅需要自身努力，更需要政策保障。本文所述的風險防范措施，多數不是涉水代建企業單方面能夠實施的，需要政府協調各方關系、兼顧各方利益，需要法律、制度、政策的保障。
