全國主體功能區(qū)規(guī)劃9月現(xiàn)雛形打破傳統(tǒng)行政界限
發(fā)布時間：2010-01-14 共2頁
“全國主體功能區(qū)”是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局辦法。根據(jù)這一布局，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)。《意見》稱，全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，也是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的基本依據(jù)。
根據(jù)《意見》，四大類功能主體區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)
區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域。
而按照這一規(guī)劃標準，全國傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限將被打破，包括各類政策以及考核模式等都將以功能區(qū)為單位。
《意見》全文如下：
國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見
國發(fā)[2007]21號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
為落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照2006年中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：
一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義
編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。
編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，是全面落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護；有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調(diào)控。
全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作。
二、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的指導思想和原則
(一)指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思想，在堅持實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，前瞻性、全局性地謀劃好未來全國人口和經(jīng)濟的基本格局，引導形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
(二)主要原則。堅持以人為本，引導人口與經(jīng)濟在國土空間合理、均衡分布，逐步實現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務(wù)；堅持集約開發(fā)，引導產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，人口相對集中居住，形成以城市群為主體形態(tài)、其他城鎮(zhèn)點狀分布的城鎮(zhèn)化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強可持續(xù)發(fā)展能力；堅持尊重自然，開發(fā)必須以保護好自然生態(tài)為前提，發(fā)展必須以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，確保生態(tài)安全，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)人與自然和諧相處；堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，防止城鎮(zhèn)化地區(qū)對農(nóng)村地區(qū)的過度侵蝕，同時，也為農(nóng)村人口進入城市提供必要的空間；堅持陸海統(tǒng)籌，強化海洋意識，充分考慮海域資源環(huán)境承載能力，做到陸地開發(fā)與海洋開發(fā)相協(xié)調(diào)。
根據(jù)上述指導思想和原則，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要妥善處理好幾個方面的關(guān)系。
一是處理好開發(fā)與發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展是硬道理，發(fā)展必須建立在科學合理、有序適度開發(fā)的基礎(chǔ)上。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，編制實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要在大規(guī)模開發(fā)過程中，既明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)域，又根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開發(fā)區(qū)域，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。
二是處理好政府與市場的關(guān)系。全國主體功能區(qū)規(guī)劃是政府對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計和總體布局，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意圖，政府應當根據(jù)主體功能區(qū)的定位合理配置公共資源，同時要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策，綜合運用各種手段，引導市場主體的行為符合主體功能區(qū)的定位。
三是處理好局部與全局的關(guān)系。推進形成主體功能區(qū)是從全局利益出發(fā)，謀求國家和人民的整體利益、長遠利益的最大化，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。
四是處理好主體功能與其他功能的關(guān)系。主體功能區(qū)要突出主要功能和主導作用，同時不排斥其他輔助或附屬功能。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的主體功能是集聚經(jīng)濟和人口，但其中也要有生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游休閑區(qū)等；限制開發(fā)區(qū)域的主體功能是保護生態(tài)環(huán)境，但在生態(tài)和資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)也可以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適度開發(fā)礦產(chǎn)資源。
五是處理好行政區(qū)與主體功能區(qū)的關(guān)系。編制主體功能區(qū)規(guī)劃，需要打破行政區(qū)界限，改變完全按行政區(qū)制定區(qū)域政策和績效評價的方法，同時，主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，也需要依托一定層級的行政區(qū)。
六是處理好各類主體功能區(qū)之間的關(guān)系。各類主體功能區(qū)之間要分工協(xié)作，相互促進。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要通過向重點開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，減輕人口、資源大規(guī)模跨區(qū)域流動和生態(tài)環(huán)境的壓力；重點開發(fā)區(qū)域要促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，增強承接限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域超載人口的能力；限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域要通過生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，逐步成為全國或區(qū)域性的生態(tài)屏障和自然文化保護區(qū)域。
七是處理好保持穩(wěn)定與動態(tài)調(diào)整的關(guān)系。主體功能區(qū)一經(jīng)確定，不能隨意更改。禁止開發(fā)區(qū)域要嚴格依法保護；限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先，逐步擴大范圍；重點開發(fā)區(qū)域可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境承載能力的變化，適時調(diào)整為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。
