中國不同時期的土地政策
發布時間：2010-01-14 共3頁
第三階段是體制轉軌階段（1997.1—2002.12）。隨著改革深化、形勢發展，現行土地管理體制下的土地管理政策已難以滿足加強土地管理，切實保護耕地的需要。在這種情況下，既要改革現行“條塊結合體制”，又要改變現行滯后實踐的土地管理政策。這一階段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》；1998年3月29日的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于繼續凍結非農業建設項目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《國務院辦公廳關于印發國土資源部職能配置內設機構和人員編制規定的通知》。此外，還有1997年5月20日國家土地管理局等發布的《凍結非農業建設項目占用耕地規定》；1998年2月17日國家土地管理局發布的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》；1999年5月6日國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》；1999年4月28日國土資源部發布的《閑置土地處置辦法》；1999年2月21日，國務院辦公廳發布的《關于進一步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知》；2000年1月6日國土資源部發布的《關于建立土地有形市場促進土地使用權交易的通知》；2000年9月10日國務院發布的《關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》；2000年11月8日國土資源部發布的《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》；2000年12月29日國土資源部發布的《農業綜合開發土地復墾項目管理暫行辦法》；2002年4月國土資源部發布的《土地資產管理“十五” 計劃綱要》。這里著重介紹三個政策文件：
1997年4月15日，中共中央、國務院發布了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（亦稱中央（97）11號文件），這是一個極具典型意義的政策文件。該通知主要政策內容為：加強土地的宏觀管理；進一步嚴格建設用地的審批管理；嚴格控制城市建設用地規模；加強對農村集體土地的管理；加強對國有土地資產的管理；加強土地管理的執法監督檢查。2000年6月18日，中共中央國務院發布了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，這是一個專門針對小城鎮而制定的土地管理政策。主要內容為：發展小城鎮要統一規劃，集中用地，做到集約用地和保護耕地；小城鎮建設用地要納入省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)土地利用總體規劃和土地利用年度計劃；小城鎮建設用地，除法律規定可以劃撥的以外，一律實行有償使用。2001年4月4日國務院發布了《關于加強國有土地資產管理的通知》，這是一個專門針對國有土地資產而制定的土地管理政策。主要內容為：嚴格控制建設用地供應總量；嚴格實行國有土地有償使用制度；大力推行國有土地使用權招標、拍賣；加強土地使用權轉讓管理；加強地價管理；規范土地審批的行政行為。
四、幾點討論
1改革開放24年來，土地政策較之改革開放以前的28年發生了巨大的、驚人的變化，取得了令世人矚目的成效。一是土地政策的制定越來越縝密，土地政策的執行和監督體系越來越健全。二是土地政策的數量越來越多。三是土地政策的質量越來越高。四是土地政策的內容越來越全面。五是土地政策的體系越來越完善。這些成效對改革和完善土地所有權制度及土地管理制度，提高土地的產出率，增加土地稅收發揮了重要作用。
2從總體上看，24年來土地政策的特點集中體現在三個方面：一是富有創新性。如家庭聯產承包政策就是一個創新的政策。二是富于探索性。如土地有償使用政策就是一個探索性的政策。三是善于和敢于借鑒。如土地使用權的出讓和轉讓就是一個借鑒性的政策。具體地講，人民公社后期的土地政策具有三個方面的特點：一是繼續推行人民公社條件下的土地政策；二是開始注意土地合理開發利用政策的制定與執行；三是確立了新形勢下的土地國家所有和土地集體所有的土地公有制。家庭聯產承包政策具有四個方面的特點：一是創造性。1978年，安徽鳳陽小崗村創造性地發明了“包產到戶”的“土辦法”，當年就解決了村民的溫飽問題。但這個“包產到戶”只是局部的、區域的，而且畢竟還是一個“土辦法”。因此，要想大面積的推廣和獲得合法性，還必須依賴國家的有關政策文件加以規范。這一點，1982年中央1號文件、1983年中央1號文件和1984年中央1號文件，對此進行了改造、概括與升華，使家庭聯產承包政策表現出極大的創造性。二是漸進性。家庭聯產承包政策的發展不是 “一插到底”，而是逐步推進的。1979年9月，中央初步肯定了“包產到戶”的辦法，1980年9月，中央基本肯定了“包產到戶”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包產到戶”的社會主義性質。至此，“包產到戶”政策才算成為 “正果”。三是階段性。家庭聯產承包政策不是一下子就在全國推開的，也不是一下子就定為30年，而是分階段進行的。在第一輪承包時，雖然1979年中央就開始推進“包產到戶”工作，但真正在全國推廣是在1983年末。1993年11月，中央要求第一輪承包15年到期后再延長30年。這一工作從1994年初開始實施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%沒有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一開始就把土地承包期定為45年顯然不合適宜，也無法讓人接受。中央的家庭聯產承包政策分為兩個階段，一個為15年，一個為30年，則順應了時代潮流，也獲得了全社會的廣泛認可。四是帶動性。家庭聯產承包政策的問世與實施，有力地推動了土地開發政策、土地利用政策、土地保護政策、糧食流通政策、房地產產業政策等政策的發展，成為經濟社會政策發展的源動力。土地管理政策具有五個方面的特點：一是自下而上。如土地有償使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地區推行，而后才上升為通行全國的政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鑒或移植的產物。三是先國有再集體。如土地使用權出讓轉讓就是先規定城鎮國有土地可以出讓轉讓，待條件成熟后再對集體土地作規定。四是先試行再推廣。如土地登記政策、土地規劃實施政策、集體土地流轉政策就是先試點，然后才向全國推廣。五是由政策變法規。如土地基本國策、土地用途管制政策、土地登記政策、土地有償使用政策等都是典型例證。
3就當前來看，土地政策主要存在四個問題：一是宏觀的土地政策較多而微觀的較少。二是土地抵押政策尚不完整。三是土地產權政策過于原則性，缺乏操作性。四是集體土地流轉政策不完整。
