2012年土地登記代理實務：淺談土地征收程序的若
發布時間：2012-07-25 共2頁
土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本，還是重要的環境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪，勢必影響到集體、個人的利益，需要按照嚴格的法定程序進行。如果沒有科學合理的土地征收程序作保障，就難以平衡各方利益，容易引起人民不滿，甚至危害社會穩定。所以，建立科學完善的土地征收程序迫不可待。
一、 土地征收程序的作用
實體法公正性的實現，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現。土地征收程序的設置正是為了平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經濟和社會發展。
(一)限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫
土地征收是行政機關運用公權力對土地所有權的強制剝奪，在征收過程中，行政機關既是決定者又是執行者，很容易從自身利益出發，濫用行政權力，任意征收土地，損害他人和社會利益。為防止行政機關濫用土地征收權，構成對他人利益的不適當干預和損害，應當對土地征收施加嚴格的程序制約?？茖W合理的土地征收程序可以預先設定行政機關的權限，規范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現象的出現，以保證行政權力的公正合理行使。
(二)緩解征收土地者與被征收土地者間的矛盾外語學習網
由于土地征收的強制性，決定了征收土地者與被征收土地者處于不平等地位，后者只能服從前者，不得阻撓前者的征收行為，加上我國對土地征收程序規定過于粗糙、不科學，導致土地征收中屢屢發生片面強調征收者的利益而未能給被征收者的利益以必要保護的現象,難以真正實現土地征收中的公正與公平，導致被征收土地者極度不滿，兩者關系緊張，影響社會穩定和發展?？茖W合理的土地征收程序可以規范征收者的行為，使被征收者明白征收的決策、執行依據和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，緩解兩者間的矛盾，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現。
(三)具有明顯的條件導向性，提高行政效率
科學合理的土地征收程序預先設定了行政機關的權限，規定了其決策、執行的依據和步驟等重要內容，具有很強的針對性和確定性，只要符合土地征收的目的，遵循必要的土地征收程序，該征收行為即是合法有效的。正是因為這一明顯的條件導向性，行政機關可以套用這一模式：條件成立，結果必然，有利于減少不必要的論證、內部決議等過程，節約成本，提高行政效率，保證結果的一致性和穩定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收土地者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產生糾紛，保證土地征收的順利進行。
二、 我國土地征收程序的缺陷
如上所述，科學合理的土地征收程序起著巨大的作用，但在我國，由于立法經驗的不足和立法技術的落后，土地征收程序規定得粗糙，簡單，與其他國家的規定相比，具有明顯的不科學性和不合理性。
(一)我國關于土地征收程序的規定
我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序作了較為詳細的規定。根據上述法律和行政法規的規定，我國的征地審批權和農用地轉用審批權集中到國務院和省兩級政府，縣市人民政府只有執行權，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序包括四個階段，即建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規定和實質內容上卻存在著較大差距。
(二)我國土地征收程序的缺陷
1. 有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現在：(1)土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現在：一方面，我國對公共利益的界定不夠明確;另一方面，公共利益在程序上沒有保障，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。這樣的一個直接后果是無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導致一些經營性用地也采用征地方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經營權。(2)缺少對行政機關的監督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位，必須嚴加監督，防止權力濫用，但我國現行土地立法并沒有規定必要的監督機制。如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規定由行政機關自主決定，具體實施，缺少對行政機關的必要監督，導致行政機關既當運動員又當裁判員，容易侵害集體和個人的合法權益，也會帶)
2. 土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現在幾方面：(1)土地征收程序透明度和公示性不夠。如在補償方案的確定上，是由政府自己核準并實施的，實難保障征收程序的公示性，難以避免暗箱操作行為的發生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。(2)被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但既然征地補償方案已經確定，被征地者的意見所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。(3)對被征地者的救濟措施規定不足。根據《土地管理法》及其《實施條例》的規定，被征地者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成，由批準征地的人民政府裁決，并沒有規定其向司法機關獲得救濟的權利，這樣的救濟措施是遠遠不夠的。對于土地征收出現爭議時的行政和司法救濟措施，現行立法缺乏明確全面的規定。
