項目“代建制”試點的比較分析與研究（四）
發布時間：2010-01-14 共1頁
7、嚴格資金劃撥的管理在“代建制”實施過程中，要嚴格控制資金劃撥和使用。根據政府投資工程財務管理制度的改革，將現行政府投資工程財政撥款方式由財政撥款給工程建設管理部門（建設使用單位），再由建設使用單位撥給施工和監理單位的方式，改為由財政部門或者投資者根據建設使用單位簽證，按進度將工程款直接撥付給施工和監理單位，并要求資金使用和劃撥經過項目管理企業的簽證和審核。這種支付方式有利于減少各個項目的資金積壓，盤活財政資金，提高財政資金的投資效益。
上海模式要求項目法人負責建設工程項目資金的籌措、還貸與管理。按合同的約定落實經費，據項目管理企業的簽證及時核付工程款。項目法人制訂符合國家規定的財務管理制度，確保資金運作的規范和安全，并接受政府有關部門的審計和監督。
重慶市財政部門按計劃撥付資金：公益項目初步設計和概算批準后，計委將投資計劃下達項目單位；尚未組建項目法人的，可將投資計劃下達項目管理企業。項目管理企業按合同設立相應的項目部和專用賬戶，據工程進度支付工程款。服務費用經財政部門和計委審定后計入項目總投資。項目竣工后，工期提前、質量優良的，項目單位按合同約定給予獎勵；超出項目概算或質量不合格的，按合同約定承擔違約賠償責任。
8、明確各主體之間的法律責任“代建制”主體之間的法律責任必須明確。上海市要求項目管理企業公開招標選擇設計和施工承建商，同時還要按競標方案的承諾，派出相應的建設工程項目管理人員，確保工程按期完成，并按項目法人質量終身負責制承擔相應的法律責任，因自身過失造成投資方經濟損失的，應當承擔賠償責任。重慶市要求，因設計不當造成超概的，承擔合同約定的連帶責任；建設項目的投資、質量和工期的控制未達到合同約定的，按法律法規的規定和合同的約定承擔責任；項目管理企業負責人及其項目部負責人對建設項目實行終身負責制，嚴重違約的，除承擔違約責任外，5年內不得承擔公益項目的建設管理代理。
三、“代建制”的發展趨勢
實踐證明，政府投資項目推行“代建制”，是實現我國政府投資項目體制改革目標的一種有力措施。筆者認為，這三種模式總體目標完全一致，大體框架基本統一，具體操作略有不同。而上海和重慶的做法值得借鑒和推廣，也是建設部《建設工程項目管理試行辦法》的基礎。深圳雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局作為業主統管所有的代建項目，不通過招投標，權力過分集中，屬壟斷行為，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現了政府投資項目年度計劃不能完成的現象，是典型的“EPC”方式。
1、“代建制”與“EPC”的區別“代建制”與“EPC”這兩種在國際上廣泛運用的現代項目管理模式有著很大區別。
項目“代建制”最早起源于美國建設經理制（CM）。CM是業主委托建設經理來負責整個項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的代理人，在業主委托的范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計單位和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理。
“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由業主委托有相應資質的項目管理企業對招投標和勘察、設計、施工、監理等建設全過程進行組織管理，竣工后交付業主的項目建設管理行為。政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經過規定的程序，委托有相應資質的項目管理企業代理業主組織和管理項目的建設。
工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。其中，“EPC”則要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務。
顯然，“代建制”與“EPC”不能混為一談。“代建制”是對建設管理費用的承包，項目管理企業具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利（包括在業主監督下對建設資金的支配權），同時承擔相應責任（包括投資保值責任）；而“EPC”是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。
2、“代建制”模式的完善與推廣通過綜合分析與研究，結合《建設工程項目管理試行辦法》，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業主、項目管理企業、承建商、使用單位（運營單位）。這五大主體之間的關系是：政府成立城投公司作為項目業主，政府主管部門負責對建設工程項目管理市場進行監管；業主按招商合同選擇項目管理企業，并負責投融資和建設資金管理，接受財政部門審核；項目管理企業按合同負責項目的建設管理，并接受政府和業主的監管；承建商按合同負責項目的設計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業管理；使用單位（運營單位）最終使用（運營）竣工后的項目，并在使用（運用）過程中接受政府和業主監管。
推行“代建制”關鍵在于選擇項目管理企業。項目管理企業、承建商和運營單位必須通過市場公開招投標確定。項目管理企業的培育是“代建制”推行的關鍵，相關法律法規的制定是“代建制”實施的基礎，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設工程項目管理市場，培育代建主體，制定規章制度，完善合同管理，加強政府監督，吸引眾多專業項目管理企業通過公平競爭的方式參與政府投資工程項目管理，是完善“代建制”的必然選擇，2004年12月1日起執行的《建設工程項目管理試行辦法》必將起到極大的促進作用。（咨詢工程師）
上海模式要求項目法人負責建設工程項目資金的籌措、還貸與管理。按合同的約定落實經費，據項目管理企業的簽證及時核付工程款。項目法人制訂符合國家規定的財務管理制度，確保資金運作的規范和安全，并接受政府有關部門的審計和監督。
重慶市財政部門按計劃撥付資金：公益項目初步設計和概算批準后，計委將投資計劃下達項目單位；尚未組建項目法人的，可將投資計劃下達項目管理企業。項目管理企業按合同設立相應的項目部和專用賬戶，據工程進度支付工程款。服務費用經財政部門和計委審定后計入項目總投資。項目竣工后，工期提前、質量優良的，項目單位按合同約定給予獎勵；超出項目概算或質量不合格的，按合同約定承擔違約賠償責任。
8、明確各主體之間的法律責任“代建制”主體之間的法律責任必須明確。上海市要求項目管理企業公開招標選擇設計和施工承建商，同時還要按競標方案的承諾，派出相應的建設工程項目管理人員，確保工程按期完成，并按項目法人質量終身負責制承擔相應的法律責任，因自身過失造成投資方經濟損失的，應當承擔賠償責任。重慶市要求，因設計不當造成超概的，承擔合同約定的連帶責任；建設項目的投資、質量和工期的控制未達到合同約定的，按法律法規的規定和合同的約定承擔責任；項目管理企業負責人及其項目部負責人對建設項目實行終身負責制，嚴重違約的，除承擔違約責任外，5年內不得承擔公益項目的建設管理代理。
三、“代建制”的發展趨勢
實踐證明，政府投資項目推行“代建制”，是實現我國政府投資項目體制改革目標的一種有力措施。筆者認為，這三種模式總體目標完全一致，大體框架基本統一，具體操作略有不同。而上海和重慶的做法值得借鑒和推廣，也是建設部《建設工程項目管理試行辦法》的基礎。深圳雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局作為業主統管所有的代建項目，不通過招投標，權力過分集中，屬壟斷行為，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現了政府投資項目年度計劃不能完成的現象，是典型的“EPC”方式。
1、“代建制”與“EPC”的區別“代建制”與“EPC”這兩種在國際上廣泛運用的現代項目管理模式有著很大區別。
項目“代建制”最早起源于美國建設經理制（CM）。CM是業主委托建設經理來負責整個項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的代理人，在業主委托的范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計單位和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理。
“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由業主委托有相應資質的項目管理企業對招投標和勘察、設計、施工、監理等建設全過程進行組織管理，竣工后交付業主的項目建設管理行為。政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經過規定的程序，委托有相應資質的項目管理企業代理業主組織和管理項目的建設。
工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。其中，“EPC”則要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務。
顯然，“代建制”與“EPC”不能混為一談。“代建制”是對建設管理費用的承包，項目管理企業具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利（包括在業主監督下對建設資金的支配權），同時承擔相應責任（包括投資保值責任）；而“EPC”是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。
2、“代建制”模式的完善與推廣通過綜合分析與研究，結合《建設工程項目管理試行辦法》，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業主、項目管理企業、承建商、使用單位（運營單位）。這五大主體之間的關系是：政府成立城投公司作為項目業主，政府主管部門負責對建設工程項目管理市場進行監管；業主按招商合同選擇項目管理企業，并負責投融資和建設資金管理，接受財政部門審核；項目管理企業按合同負責項目的建設管理，并接受政府和業主的監管；承建商按合同負責項目的設計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業管理；使用單位（運營單位）最終使用（運營）竣工后的項目，并在使用（運用）過程中接受政府和業主監管。
推行“代建制”關鍵在于選擇項目管理企業。項目管理企業、承建商和運營單位必須通過市場公開招投標確定。項目管理企業的培育是“代建制”推行的關鍵，相關法律法規的制定是“代建制”實施的基礎，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設工程項目管理市場，培育代建主體，制定規章制度，完善合同管理，加強政府監督，吸引眾多專業項目管理企業通過公平競爭的方式參與政府投資工程項目管理，是完善“代建制”的必然選擇，2004年12月1日起執行的《建設工程項目管理試行辦法》必將起到極大的促進作用。（咨詢工程師）
