堤防工程管理單位人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析
發(fā)布時間：2010-01-14 共1頁
2001年5月－7月，“堤防工程運行、養(yǎng)護修理崗位設置標準”調(diào)研小組對全國江河湖泊七大流域和海堤的堤防工程管理單位（以下簡稱堤管單位）及相關行業(yè)的一些工程管理單位，進行了典型調(diào)研，接著對來自全國各地400個基層堤管單位函調(diào)資料進行了匯總分析，對被調(diào)研單位工程的基本情況、人員結(jié)構(gòu)狀況及存在的問題等有了深入的了解?？傮w來看，堤管單位普遍存在“人員多，素質(zhì)不高，工程技術(shù)人員嚴重短缺”的現(xiàn)象。
一、人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀堪憂
1.機構(gòu)臃腫，人才匱乏
目前，按批準成立時的編制，大部分堤管單位存在人員嚴重超編，機構(gòu)臃腫，但直接從事工程管理的人員反而不多，相應技術(shù)力量也十分薄弱，相當一部分單位出現(xiàn)了“人多沒事干，事多沒人干”的局面，無法保證其主業(yè)——水利工程管理的正常開展。造成這種局面的原因主要是基層的堤管單位養(yǎng)護經(jīng)費不落實，地理位置偏僻，生活條件艱苦，工資、福利待遇低，更談不上社會保障、醫(yī)療保險等方面的條件，很難留住專業(yè)性大學畢業(yè)生在基層工作，普遍存在著人才缺乏和流失現(xiàn)象，致使堤防管理粗放，水平低，不利于實現(xiàn)水利管理的現(xiàn)代化。如海委某基層管理單位，地處一個偏遠鄉(xiāng)村，交通閉塞，下雨天，門前的泥濘小路無法通行，幾年前爭取分配來的幾名本科生，目前也已全部離開。
2.人員文化水平低，素質(zhì)不高
堤防管理單位人員的素質(zhì)直接影響著工程的管理水平。通過對全國堤管單位的調(diào)查情況分析，基層堤管單位人員來源主要是內(nèi)招工、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、學校分配等方面，文化水平較低，素質(zhì)不高，技術(shù)人員所占的比例較小，特別是高中級以上技術(shù)人員所占的比例更小。據(jù)對全國400份堤管單位的資料統(tǒng)計，職工在文化程度上，大專以上占15%，中專占18.4%，技校高中占31%，初中占35.6%；在職稱或技術(shù)等級上，具有助工以上的占18%，技術(shù)員占7.8%，技師占1.2%，高級工占22.5%，中級工占41.7%；初級以下占8.8%.個別基層堤管單位，大專以上學歷的人員沒有一個，整個單位只有一、二名中專生，工作不勝任的情況較為嚴重，新的科技成果難以推廣，造成堤防的綜合管理水平不高。
3.人員結(jié)構(gòu)老化，退休人員多，單位經(jīng)濟負擔重
許多堤管單位成立時間較早，由于近幾年水管單位的改革相對滯后，人員老化嚴重，更新緩慢。據(jù)對400個基層堤管單位的統(tǒng)計，年齡在30歲以下的只占5.2%，平均年齡達到43歲以上。有些堤管單位受歷史條件的影響，人員老化更加嚴重，如黃委某單位，由于受1978年、1979年大招工的影響，年齡達到45歲以上職工占單位總?cè)藬?shù)的50%.人員老化使單位的工作效率降低，接受新事物能力弱，管理成本增加，給單位帶來了經(jīng)濟負擔，影響管理目標的實現(xiàn)。
另外，由于堤管單位的養(yǎng)老保險、社會保障體系尚未建立，需要承擔現(xiàn)有離、退休人員的經(jīng)費，單位負擔沉重。全國水管單位離、退休人員總數(shù)6.3萬人，約占水管單位職工總數(shù)的16.7%.而具體到某些堤管單位，特別是一些老堤管單位，離退休職工所占比例更高，達到25%甚至33%.為了保障離退休人員工資和解決醫(yī)療費用，許多堤管單位的領導不得不把主要精力放在解決人員經(jīng)費上，根本無法集中心思抓工程管理。此問題嚴重影響著水利工程的安全運用和效益的充分發(fā)揮，制約著堤管單位的生存和發(fā)展。安徽省淮河某一基層提管單位的領導說了一句深有體會的話，“如果能解決我們單位離退休人員的經(jīng)費問題，我們的工程管理水平將會提高一個檔次。”
二、影響人員結(jié)構(gòu)的因素
1.管理體制
堤防工程管理單位的管理體制大體上分為三種，一是條條管理，二是塊塊管理，三是條塊結(jié)合管理。這三種體制中，對人員結(jié)構(gòu)影響比較大的是條塊結(jié)合的管理體制，特別是人事和經(jīng)費分開管理的情況下，省河道局、市河道處對基層管理單位沒有人事權(quán)，業(yè)務上的領導缺乏力度，因為“管票子的不如管帽子的”。地方政府利用人事權(quán)強行分配非專業(yè)人員或由其他單位調(diào)入一些退居二線的領導，造成人員超編，人浮于事，管理不到位。為此，一些地方在管理體制方面進行了調(diào)整，以促進堤防管理，如荊州河道管理局下屬的8個分局，以前人事權(quán)歸地方，業(yè)務及經(jīng)費由市河道管理局支付，各分局機構(gòu)臃腫，業(yè)務上協(xié)調(diào)困難，1999年以后省市對其所屬的堤防管理單位進行了體制調(diào)整，既管業(yè)務和經(jīng)費，也管人事權(quán)，理順了體制，加強了領導，有利于工程管理水平的提高。
2.流域、地域經(jīng)濟條件的差異
全國流域分布廣，各堤管單位所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，其人員結(jié)構(gòu)情況也不相同。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，堤防工程管理人員的素質(zhì)相對較高，如廣東某一水管單位機關49人中，本科以上學歷的有31人，占63%，大專學歷的有11人，占22%，10個生產(chǎn)一線單位中，有職工100人，其中本科以上學歷的11人，大專學歷的29人。堤管單位所在的地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，直接影響其工程的修做標準和管理水平，反過來也影響人員的結(jié)構(gòu)組成。如浙江省投入了巨額資金建設高標準的堤塘，日常維護工作量較少，有的管理單位沒有生產(chǎn)層，而是由機關人員直接管理，如有維修任務時雇用臨時工，人員精干，工作效率高。有的甚至沒有專職人員管理，浙江的某一海堤管理所，管理堤防24.3km，堤防的護砌采用的是混凝土結(jié)構(gòu)，日常管理任務很小，6名管理人員全部是兼職，人員經(jīng)費由原單位負擔。相反，在經(jīng)濟比較薄弱的地區(qū)，由于堤管單位機構(gòu)臃腫，人員素質(zhì)較低，群眾護堤員占的比例較大。如淮河某一基層管理單位管理一、二級堤防160多公里，現(xiàn)有在職職工166人，其中機關人員占76人。全局職工大專以上占11.4%，中專占9%，技校高中占45.2%，初中以下占35%.職稱及技術(shù)等級，助工以上占9.6%，技術(shù)員占6.6%，高級工占3%，中級工占48.2%，初級工占27.1%，擁有群眾護堤員460人，年齡老化，管理技術(shù)水平不高，工作效率低。
3.自然條件、河流特點對人員結(jié)構(gòu)的影響
由于河流自身的特點和自然條件的不同，造成堤防工程的結(jié)構(gòu)不同，管理和養(yǎng)護的工程量不同，人員結(jié)構(gòu)組成也不一樣。黃河是舉世聞名的多沙河流，河床沖淤變化頻繁是它的基本特性，特別是中下游，作為地上懸河，河床寬淺，主流擺動不定，“橫河”、“斜河”的現(xiàn)象時有發(fā)生。為了對河道進行治理，控制河勢，在河道內(nèi)修建了許多河道整治工程，大多為傳統(tǒng)柳石結(jié)構(gòu)的丁壩，通常采用在主壩基迎水面裹護防沖材料的形式。在工程運行過程中不僅遇中常洪水時出險，就是在非汛期也時常有險情發(fā)生，搶險任務重。在日常的養(yǎng)護修理過程中，土壩基的維護、坦石的維修及根石的探測等工作量較大。因此在黃河中下游養(yǎng)護修理人員中，從事河道整治工程的占有一定的比例，這在全國江河堤防中是少見的。如：黃河中下游某基層管理單位，堤防養(yǎng)護修理人員51人，險工、控導養(yǎng)護修理人員47人。而其它流域江河護岸控導工程大部分是平順護岸的形式，采用的是混凝土或者是塊石結(jié)構(gòu)。日常養(yǎng)護內(nèi)容少、工作量較小，各管理單位所配備的河道整治養(yǎng)護修理人員較少，甚至由其他崗位人員兼職。由此可見，各條河流應根據(jù)其特點合理地設置崗位，配置相應的管理、養(yǎng)護修理人員，才能確保工程完整，使工程正常運行。
三、深化改革，減員增效，建立高素質(zhì)、高水平的堤防管理隊伍
按照中央事業(yè)單位改革及水利部確定的水管單位改革的總體要求，理順堤管單位體制，明確堤管單位的性質(zhì)及經(jīng)費來源渠道，嚴格定編、定崗，建立一支工作能力強、業(yè)務素質(zhì)高的精干隊伍，降低工程管理成本，改善工程面貌，提高工程管理水平，對多余人員實行轉(zhuǎn)崗分流，盡可能安排到經(jīng)營性開發(fā)服務產(chǎn)業(yè)中，實行企業(yè)化管理。
堤管單位應加快養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障制度的改革步伐，使離退休人員費用與在職人員的費用相剝離，職工普遍參加社會統(tǒng)籌保險，以減輕堤管單位的負擔，解決職工的后顧之憂。如廣東省一些堤管單位，已經(jīng)把離退休人員推向社會保險，單位的經(jīng)濟條件很好，工程管理水平較高。
建立有效的人才競爭機制，提高管理單位的現(xiàn)代化水平，增強堤管單位對人才的凝聚力和吸引力，以靈活多樣的形式，如委托代培、定向培養(yǎng)、智力引進、崗位兼職等，引進專業(yè)性管理人才，加速在職職工新老人員的更新替代工作，吸引有知識、有能力的年輕人加入到工程管理行業(yè)中來，改善管理隊伍的人才結(jié)構(gòu)，為堤管單位注入新鮮的血液，使堤管單位充滿生機與活力。
一、人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀堪憂
1.機構(gòu)臃腫，人才匱乏
目前，按批準成立時的編制，大部分堤管單位存在人員嚴重超編，機構(gòu)臃腫，但直接從事工程管理的人員反而不多，相應技術(shù)力量也十分薄弱，相當一部分單位出現(xiàn)了“人多沒事干，事多沒人干”的局面，無法保證其主業(yè)——水利工程管理的正常開展。造成這種局面的原因主要是基層的堤管單位養(yǎng)護經(jīng)費不落實，地理位置偏僻，生活條件艱苦，工資、福利待遇低，更談不上社會保障、醫(yī)療保險等方面的條件，很難留住專業(yè)性大學畢業(yè)生在基層工作，普遍存在著人才缺乏和流失現(xiàn)象，致使堤防管理粗放，水平低，不利于實現(xiàn)水利管理的現(xiàn)代化。如海委某基層管理單位，地處一個偏遠鄉(xiāng)村，交通閉塞，下雨天，門前的泥濘小路無法通行，幾年前爭取分配來的幾名本科生，目前也已全部離開。
2.人員文化水平低，素質(zhì)不高
堤防管理單位人員的素質(zhì)直接影響著工程的管理水平。通過對全國堤管單位的調(diào)查情況分析，基層堤管單位人員來源主要是內(nèi)招工、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、學校分配等方面，文化水平較低，素質(zhì)不高，技術(shù)人員所占的比例較小，特別是高中級以上技術(shù)人員所占的比例更小。據(jù)對全國400份堤管單位的資料統(tǒng)計，職工在文化程度上，大專以上占15%，中專占18.4%，技校高中占31%，初中占35.6%；在職稱或技術(shù)等級上，具有助工以上的占18%，技術(shù)員占7.8%，技師占1.2%，高級工占22.5%，中級工占41.7%；初級以下占8.8%.個別基層堤管單位，大專以上學歷的人員沒有一個，整個單位只有一、二名中專生，工作不勝任的情況較為嚴重，新的科技成果難以推廣，造成堤防的綜合管理水平不高。
3.人員結(jié)構(gòu)老化，退休人員多，單位經(jīng)濟負擔重
許多堤管單位成立時間較早，由于近幾年水管單位的改革相對滯后，人員老化嚴重，更新緩慢。據(jù)對400個基層堤管單位的統(tǒng)計，年齡在30歲以下的只占5.2%，平均年齡達到43歲以上。有些堤管單位受歷史條件的影響，人員老化更加嚴重，如黃委某單位，由于受1978年、1979年大招工的影響，年齡達到45歲以上職工占單位總?cè)藬?shù)的50%.人員老化使單位的工作效率降低，接受新事物能力弱，管理成本增加，給單位帶來了經(jīng)濟負擔，影響管理目標的實現(xiàn)。
另外，由于堤管單位的養(yǎng)老保險、社會保障體系尚未建立，需要承擔現(xiàn)有離、退休人員的經(jīng)費，單位負擔沉重。全國水管單位離、退休人員總數(shù)6.3萬人，約占水管單位職工總數(shù)的16.7%.而具體到某些堤管單位，特別是一些老堤管單位，離退休職工所占比例更高，達到25%甚至33%.為了保障離退休人員工資和解決醫(yī)療費用，許多堤管單位的領導不得不把主要精力放在解決人員經(jīng)費上，根本無法集中心思抓工程管理。此問題嚴重影響著水利工程的安全運用和效益的充分發(fā)揮，制約著堤管單位的生存和發(fā)展。安徽省淮河某一基層提管單位的領導說了一句深有體會的話，“如果能解決我們單位離退休人員的經(jīng)費問題，我們的工程管理水平將會提高一個檔次。”
二、影響人員結(jié)構(gòu)的因素
1.管理體制
堤防工程管理單位的管理體制大體上分為三種，一是條條管理，二是塊塊管理，三是條塊結(jié)合管理。這三種體制中，對人員結(jié)構(gòu)影響比較大的是條塊結(jié)合的管理體制，特別是人事和經(jīng)費分開管理的情況下，省河道局、市河道處對基層管理單位沒有人事權(quán)，業(yè)務上的領導缺乏力度，因為“管票子的不如管帽子的”。地方政府利用人事權(quán)強行分配非專業(yè)人員或由其他單位調(diào)入一些退居二線的領導，造成人員超編，人浮于事，管理不到位。為此，一些地方在管理體制方面進行了調(diào)整，以促進堤防管理，如荊州河道管理局下屬的8個分局，以前人事權(quán)歸地方，業(yè)務及經(jīng)費由市河道管理局支付，各分局機構(gòu)臃腫，業(yè)務上協(xié)調(diào)困難，1999年以后省市對其所屬的堤防管理單位進行了體制調(diào)整，既管業(yè)務和經(jīng)費，也管人事權(quán)，理順了體制，加強了領導，有利于工程管理水平的提高。
2.流域、地域經(jīng)濟條件的差異
全國流域分布廣，各堤管單位所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，其人員結(jié)構(gòu)情況也不相同。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，堤防工程管理人員的素質(zhì)相對較高，如廣東某一水管單位機關49人中，本科以上學歷的有31人，占63%，大專學歷的有11人，占22%，10個生產(chǎn)一線單位中，有職工100人，其中本科以上學歷的11人，大專學歷的29人。堤管單位所在的地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，直接影響其工程的修做標準和管理水平，反過來也影響人員的結(jié)構(gòu)組成。如浙江省投入了巨額資金建設高標準的堤塘，日常維護工作量較少，有的管理單位沒有生產(chǎn)層，而是由機關人員直接管理，如有維修任務時雇用臨時工，人員精干，工作效率高。有的甚至沒有專職人員管理，浙江的某一海堤管理所，管理堤防24.3km，堤防的護砌采用的是混凝土結(jié)構(gòu)，日常管理任務很小，6名管理人員全部是兼職，人員經(jīng)費由原單位負擔。相反，在經(jīng)濟比較薄弱的地區(qū)，由于堤管單位機構(gòu)臃腫，人員素質(zhì)較低，群眾護堤員占的比例較大。如淮河某一基層管理單位管理一、二級堤防160多公里，現(xiàn)有在職職工166人，其中機關人員占76人。全局職工大專以上占11.4%，中專占9%，技校高中占45.2%，初中以下占35%.職稱及技術(shù)等級，助工以上占9.6%，技術(shù)員占6.6%，高級工占3%，中級工占48.2%，初級工占27.1%，擁有群眾護堤員460人，年齡老化，管理技術(shù)水平不高，工作效率低。
3.自然條件、河流特點對人員結(jié)構(gòu)的影響
由于河流自身的特點和自然條件的不同，造成堤防工程的結(jié)構(gòu)不同，管理和養(yǎng)護的工程量不同，人員結(jié)構(gòu)組成也不一樣。黃河是舉世聞名的多沙河流，河床沖淤變化頻繁是它的基本特性，特別是中下游，作為地上懸河，河床寬淺，主流擺動不定，“橫河”、“斜河”的現(xiàn)象時有發(fā)生。為了對河道進行治理，控制河勢，在河道內(nèi)修建了許多河道整治工程，大多為傳統(tǒng)柳石結(jié)構(gòu)的丁壩，通常采用在主壩基迎水面裹護防沖材料的形式。在工程運行過程中不僅遇中常洪水時出險，就是在非汛期也時常有險情發(fā)生，搶險任務重。在日常的養(yǎng)護修理過程中，土壩基的維護、坦石的維修及根石的探測等工作量較大。因此在黃河中下游養(yǎng)護修理人員中，從事河道整治工程的占有一定的比例，這在全國江河堤防中是少見的。如：黃河中下游某基層管理單位，堤防養(yǎng)護修理人員51人，險工、控導養(yǎng)護修理人員47人。而其它流域江河護岸控導工程大部分是平順護岸的形式，采用的是混凝土或者是塊石結(jié)構(gòu)。日常養(yǎng)護內(nèi)容少、工作量較小，各管理單位所配備的河道整治養(yǎng)護修理人員較少，甚至由其他崗位人員兼職。由此可見，各條河流應根據(jù)其特點合理地設置崗位，配置相應的管理、養(yǎng)護修理人員，才能確保工程完整，使工程正常運行。
三、深化改革，減員增效，建立高素質(zhì)、高水平的堤防管理隊伍
按照中央事業(yè)單位改革及水利部確定的水管單位改革的總體要求，理順堤管單位體制，明確堤管單位的性質(zhì)及經(jīng)費來源渠道，嚴格定編、定崗，建立一支工作能力強、業(yè)務素質(zhì)高的精干隊伍，降低工程管理成本，改善工程面貌，提高工程管理水平，對多余人員實行轉(zhuǎn)崗分流，盡可能安排到經(jīng)營性開發(fā)服務產(chǎn)業(yè)中，實行企業(yè)化管理。
堤管單位應加快養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障制度的改革步伐，使離退休人員費用與在職人員的費用相剝離，職工普遍參加社會統(tǒng)籌保險，以減輕堤管單位的負擔，解決職工的后顧之憂。如廣東省一些堤管單位，已經(jīng)把離退休人員推向社會保險，單位的經(jīng)濟條件很好，工程管理水平較高。
建立有效的人才競爭機制，提高管理單位的現(xiàn)代化水平，增強堤管單位對人才的凝聚力和吸引力，以靈活多樣的形式，如委托代培、定向培養(yǎng)、智力引進、崗位兼職等，引進專業(yè)性管理人才，加速在職職工新老人員的更新替代工作，吸引有知識、有能力的年輕人加入到工程管理行業(yè)中來，改善管理隊伍的人才結(jié)構(gòu)，為堤管單位注入新鮮的血液，使堤管單位充滿生機與活力。
