國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見
發布時間：2010-01-14 共3頁
國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見
國發[2007]21號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為落實《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》確定的編制全國主體功能區規劃，明確主體功能區的范圍、功能定位、發展方向和區域政策的任務，按照2006年中央經濟工作會議關于“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區規劃編制工作提出如下意見：
一、編制全國主體功能區規劃的重要意義
編制全國主體功能區規劃，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。
編制全國主體功能區規劃，推進形成主體功能區，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區間公共服務的差距，促進區域協調發展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護；有利于打破行政區劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區域調控。
全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。同時，編制全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，并在政策、法規和實施管理等方面做好銜接工作。
二、編制全國主體功能區規劃的指導思想和原則
(一)指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略思想，在堅持實施區域發展總體戰略基礎上，前瞻性、全局性地謀劃好未來全國人口和經濟的基本格局，引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源環境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區域協調發展格局。
(二)主要原則。堅持以人為本，引導人口與經濟在國土空間合理、均衡分布，逐步實現不同區域和城鄉人民都享有均等化公共服務；堅持集約開發，引導產業相對集聚發展，人口相對集中居住，形成以城市群為主體形態、其他城鎮點狀分布的城鎮化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強可持續發展能力；堅持尊重自然，開發必須以保護好自然生態為前提，發展必須以環境容量為基礎，確保生態安全，不斷改善環境質量，實現人與自然和諧相處；堅持城鄉統籌，防止城鎮化地區對農村地區的過度侵蝕，同時，也為農村人口進入城市提供必要的空間；堅持陸海統籌，強化海洋意識，充分考慮海域資源環境承載能力，做到陸地開發與海洋開發相協調。
根據上述指導思想和原則，編制全國主體功能區規劃要妥善處理好幾個方面的關系。
一是處理好開發與發展的關系。發展是硬道理，發展必須建立在科學合理、有序適度開發的基礎上。我國正處于工業化、城鎮化加速發展的階段，編制實施全國主體功能區規劃，就是要在大規模開發過程中，既明確優化開發、重點開發區域，又根據資源環境承載能力劃定限制、禁止開發區域，實現又好又快發展。
二是處理好政府與市場的關系。全國主體功能區規劃是政府對國土空間開發的戰略設計和總體布局，體現了國家戰略意圖，政府應當根據主體功能區的定位合理配置公共資源，同時要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，完善法律法規和區域政策，綜合運用各種手段，引導市場主體的行為符合主體功能區的定位。
三是處理好局部與全局的關系。推進形成主體功能區是從全局利益出發，謀求國家和人民的整體利益、長遠利益的最大化，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。
四是處理好主體功能與其他功能的關系。主體功能區要突出主要功能和主導作用，同時不排斥其他輔助或附屬功能。優化開發和重點開發區域的主體功能是集聚經濟和人口，但其中也要有生態區、農業區、旅游休閑區等；限制開發區域的主體功能是保護生態環境，但在生態和資源環境可承受的范圍內也可以發展特色產業，適度開發礦產資源。
五是處理好行政區與主體功能區的關系。編制主體功能區規劃，需要打破行政區界限，改變完全按行政區制定區域政策和績效評價的方法，同時，主體功能區規劃的實施，也需要依托一定層級的行政區。
六是處理好各類主體功能區之間的關系。各類主體功能區之間要分工協作，相互促進。優化開發區域要通過向重點開發區域轉移產業，減輕人口、資源大規模跨區域流動和生態環境的壓力；重點開發區域要促進產業集群發展，增強承接限制開發和禁止開發區域超載人口的能力；限制開發、禁止開發區域要通過生態建設和環境保護，提高生態環境承載能力，逐步成為全國或區域性的生態屏障和自然文化保護區域。
