招投標與政府采購存問題需確立公共采購新理念
發布時間：2012-07-25 共2頁
當前，招投標與政府采購在不斷發展的經濟社會生活中發揮著越來越重要的作用，在規范采購行為、節約財政資金和提高資金效益、發揮政策功能、促進廉政建設和維護社會公平正義等方面取得顯著成績。但另一方面，招投標和政府采購的現狀并未得到社會大眾的普遍滿意。不斷出現的各種問題在考驗著這項制度,迫切需要確立公共采購新理念，加快公共采購制度創新。
招投標與政府采購目前存在的突出問題
招投標與政府采購目前存在的突出問題包括：一是法律制度問題。《招標投標法》和《政府采購法》對同一行為作不同規范，導致混亂。按招投標法，發改委部門有權審定招標方式，各建設、交通、水利、工信等部門從事工程及設備管理監督和具體招標職能。按政府采購法，財政性資金的工程貨物和服務都屬于政府采購管理監督職能，由財政部門監管。從法律上看，工程、貨物和服務的管理和操作沒有明確界定，各行政監督部門出臺的法規規章都是指導同一采購行為，相互交叉和沖突，帶來許多實際問題。二是管理體制問題。工程招投標領域存在行政監督部門既是招標人又是管理者還是評審會組長的重位現象，監督管理部門多且交叉重疊，監督管理力量薄弱。政府采購監督、執行的關系法律規定明確但無操作性,致使出現協調難現象。招投標和政府采購管理部門的層級、人員和專業性都很難適應現有工作局面。三是操作機制問題。簡單來說，具體的工程、貨物和服務采購，就存在采購人、招標人、招標代理、招投標中心、公共資源中心、工程交易中心、政府采購中心等各種難以界定職能的操作模式。僅以政府采購中心為例，全國就有九種模式，其職能定位、隸屬關系、行政級別和業務內容各不一樣。四是行為操守問題。在現行運作模式中，采購人(招標人)權責利不統一，名義上評審決策權讓渡給招標代理機構或評審委員會，但在制度不健全監督不完善情況下,可操作空間大；評審委員會作為臨時兼職組織，權責利不配比,影響采購目標實現；過于注重招標投標評標和采購程序環節,采購前和采購后行為缺乏規范；供應商缺乏管理,出現無序競爭；在前期方案中設定“機關”、拉攏采購人和評委會、圍標串標、亂質疑亂投訴等現象不斷發生；采購和招標缺乏全局化、標準化和專業化概念;采購功能、實體需求、質量、價格、服務和程序沒有實現有機結合。
確立公共采購新理念
在當前形勢下，如何尋求一個更好的理念或模式來統領招投標和政府采購工作，確保對招投標和政府采購統一規范管理，形成有利于決策、監督和執行的有效機制,公共采購這一新理念應運而生。簡單來說，公共采購就是涵蓋招投標和政府采購的理念。建立和推進公共采購制度改革必須從更高視角更深層面認識這一新生事物。
明確公共采購定義。公共采購,是指公共部門使用公共資金通過招標、談判或詢價等方式獲得工程、貨物和服務的行為。它有如下特征：一是主體的公共性。主體是公共部門,包括國家機關、政府、國有企事業單位、社會團體等部門。二是資金的公共性。凡是涉及公共性資金包括預算、非預算、自籌資金甚至貸款、國外援助和捐贈等都屬于這一范圍。三是對象的廣泛性。既包括工程,也包括貨物和服務。四是取得方式的法定性。由于其公共性，必須體現公開透明、公平競爭、公正信用原則,通過招標、談判、詢價等方式進行。五是方法的多樣性。采用購買、租賃、委托或雇用等形式取得。六是行為和管理的完善性。必須著重指出的是，公共采購涵蓋現實中的招投標和政府采購。招投標只是公共采購的一種取得方式。目前法律調整的政府采購局限了國有企業采購和集中目錄或限額以下采購,政府采購定義相對局限。而公共采購的核心是采購時所遵循的公共利益性，是一種從采購預算或計劃、市場尋源、詢價招標或談判過程、合同及履約支付等的全部行為，也是包括公共采購政策、采購方式及采購管理在內的對公共采購行為的總稱,亦指公共采購的管理制度。它是與個人采購、企業采購相對而言的一種采購行為。
公共采購要把握采購基本目標。包括采購功能用途、質量、價格和服務以及物有所值為宗旨的實質性要求，而這些要求是在注重“三公”程序性原則的基礎上實現的。兩者相互統一，不可只側重一方面。必須將程序作為采購實質要求的附屬規定工作融入采購主體的采購過程中，使采購主體真正實現采購權,又注重程序要求。
在通過程序把握采購實質性要求的目標建設中，確立公共采購價格體系。從理論上說，定價定天下。一個采購項目，采購內容、質量和服務合成采購價格。采購價格科學了，腐敗也減少了，市場也規范了，也不會過分依賴采購程序性特別是招投標了。一個產品在同一地方不同時期價格不同；在同一時間不同地方價格也不同；同一產品不同檔次型號價格也不同，所以價格是個動態也是個規律性的機制，建立公共采購價格體系是一項長期復雜科學專業的非常有意義的工作。
公共采購要真正明確采購主體采購權。在現行招投標和政府采購過程中，制度設計最大的一個問題就是采購(招標)人職責模糊。采購人和采購中心兩個采購權重疊。招投標和政府采購的最終決策權給了臨時機構“評審委員會”而不是采購人。而“啞巴”評標更將過于注重程序化工作發揮到極致(當然這有深刻的背景和原因)。公共采購制度創新必須真正明確采購中心是通用采購主體，各部門是專用采購主體，享有充分采購行為權利，承擔采購行為義務和責任。此種行為包括透明競爭和信用及物有所值等原則要求下的權利與義務責任。在這樣要求下，專家自由裁量權將逐步縮小，專家的作用將真正體現參謀和咨詢建議作用而不是主要決定作用。
公共采購要加強采購供需雙方行為規范建設和采購標的標準建設。
招投標與政府采購目前存在的突出問題
招投標與政府采購目前存在的突出問題包括：一是法律制度問題。《招標投標法》和《政府采購法》對同一行為作不同規范，導致混亂。按招投標法，發改委部門有權審定招標方式，各建設、交通、水利、工信等部門從事工程及設備管理監督和具體招標職能。按政府采購法，財政性資金的工程貨物和服務都屬于政府采購管理監督職能，由財政部門監管。從法律上看，工程、貨物和服務的管理和操作沒有明確界定，各行政監督部門出臺的法規規章都是指導同一采購行為，相互交叉和沖突，帶來許多實際問題。二是管理體制問題。工程招投標領域存在行政監督部門既是招標人又是管理者還是評審會組長的重位現象，監督管理部門多且交叉重疊，監督管理力量薄弱。政府采購監督、執行的關系法律規定明確但無操作性,致使出現協調難現象。招投標和政府采購管理部門的層級、人員和專業性都很難適應現有工作局面。三是操作機制問題。簡單來說，具體的工程、貨物和服務采購，就存在采購人、招標人、招標代理、招投標中心、公共資源中心、工程交易中心、政府采購中心等各種難以界定職能的操作模式。僅以政府采購中心為例，全國就有九種模式，其職能定位、隸屬關系、行政級別和業務內容各不一樣。四是行為操守問題。在現行運作模式中，采購人(招標人)權責利不統一，名義上評審決策權讓渡給招標代理機構或評審委員會，但在制度不健全監督不完善情況下,可操作空間大；評審委員會作為臨時兼職組織，權責利不配比,影響采購目標實現；過于注重招標投標評標和采購程序環節,采購前和采購后行為缺乏規范；供應商缺乏管理,出現無序競爭；在前期方案中設定“機關”、拉攏采購人和評委會、圍標串標、亂質疑亂投訴等現象不斷發生；采購和招標缺乏全局化、標準化和專業化概念;采購功能、實體需求、質量、價格、服務和程序沒有實現有機結合。
確立公共采購新理念
在當前形勢下，如何尋求一個更好的理念或模式來統領招投標和政府采購工作，確保對招投標和政府采購統一規范管理，形成有利于決策、監督和執行的有效機制,公共采購這一新理念應運而生。簡單來說，公共采購就是涵蓋招投標和政府采購的理念。建立和推進公共采購制度改革必須從更高視角更深層面認識這一新生事物。
明確公共采購定義。公共采購,是指公共部門使用公共資金通過招標、談判或詢價等方式獲得工程、貨物和服務的行為。它有如下特征：一是主體的公共性。主體是公共部門,包括國家機關、政府、國有企事業單位、社會團體等部門。二是資金的公共性。凡是涉及公共性資金包括預算、非預算、自籌資金甚至貸款、國外援助和捐贈等都屬于這一范圍。三是對象的廣泛性。既包括工程,也包括貨物和服務。四是取得方式的法定性。由于其公共性，必須體現公開透明、公平競爭、公正信用原則,通過招標、談判、詢價等方式進行。五是方法的多樣性。采用購買、租賃、委托或雇用等形式取得。六是行為和管理的完善性。必須著重指出的是，公共采購涵蓋現實中的招投標和政府采購。招投標只是公共采購的一種取得方式。目前法律調整的政府采購局限了國有企業采購和集中目錄或限額以下采購,政府采購定義相對局限。而公共采購的核心是采購時所遵循的公共利益性，是一種從采購預算或計劃、市場尋源、詢價招標或談判過程、合同及履約支付等的全部行為，也是包括公共采購政策、采購方式及采購管理在內的對公共采購行為的總稱,亦指公共采購的管理制度。它是與個人采購、企業采購相對而言的一種采購行為。
公共采購要把握采購基本目標。包括采購功能用途、質量、價格和服務以及物有所值為宗旨的實質性要求，而這些要求是在注重“三公”程序性原則的基礎上實現的。兩者相互統一，不可只側重一方面。必須將程序作為采購實質要求的附屬規定工作融入采購主體的采購過程中，使采購主體真正實現采購權,又注重程序要求。
在通過程序把握采購實質性要求的目標建設中，確立公共采購價格體系。從理論上說，定價定天下。一個采購項目，采購內容、質量和服務合成采購價格。采購價格科學了，腐敗也減少了，市場也規范了，也不會過分依賴采購程序性特別是招投標了。一個產品在同一地方不同時期價格不同；在同一時間不同地方價格也不同；同一產品不同檔次型號價格也不同，所以價格是個動態也是個規律性的機制，建立公共采購價格體系是一項長期復雜科學專業的非常有意義的工作。
公共采購要真正明確采購主體采購權。在現行招投標和政府采購過程中，制度設計最大的一個問題就是采購(招標)人職責模糊。采購人和采購中心兩個采購權重疊。招投標和政府采購的最終決策權給了臨時機構“評審委員會”而不是采購人。而“啞巴”評標更將過于注重程序化工作發揮到極致(當然這有深刻的背景和原因)。公共采購制度創新必須真正明確采購中心是通用采購主體，各部門是專用采購主體，享有充分采購行為權利，承擔采購行為義務和責任。此種行為包括透明競爭和信用及物有所值等原則要求下的權利與義務責任。在這樣要求下，專家自由裁量權將逐步縮小，專家的作用將真正體現參謀和咨詢建議作用而不是主要決定作用。
公共采購要加強采購供需雙方行為規范建設和采購標的標準建設。
