項目“代建制”試點的比較分析與研究（一）
發布時間：2010-01-14 共1頁
摘要：本文通過借鑒各地政府投資工程項目“代建制”試點的成功經驗，對各地“代建制”模式的進行比較分析，從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設管理體制改革的角度，研究了“代建制”的一般模式和發展趨勢。
關鍵詞：政府投資；項目管理；代建制；模式
隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由“投、建、管、用”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉化。近年來，全國各地均已開始推行政府投資建設工程 “代建制”項目管理模式的試點工作，并取得顯著成效，實現專業化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創新。
結合各地試點的成功經驗，國務院于2004年7月16日發布的《關于投資體制改革的決定》就明確：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。11月16日，建設部又出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，實質上就是規范“代建制”操作。本文主要結合建設部出臺的《建設工程項目管理試行辦法》，對上海、重慶和深圳三地試點所形成的經驗進行比較分析和探討。
一、三地試點的顯著成效
1、上海模式上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動，改革的目標是建立“決策科學化、主體多元化、管理專業化、行為規范化”的管理模式和運行機制，核心是實現政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，提高投資效益，防范投資風險，提升建設管理水平。
根據投、建、管、用四分離原則，上海重點開展工程建設項目“代建制”工作，早在2001年就先后出臺《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規定》，提出建設交通系統政府投資項目建設管理體制改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務、環衛、交通等系統確定了11家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。
上海模式主要由政府主管部門、業主（投資方）、代建單位、設計和施工承建商四個方面組成，政府、投資公司、代建單位的權責一致，均在界定的職責范圍內，根據國家建設法規、條例和基本建設程序行使權力，履行職責。由新成立的行政主管部門上海市市政工程管理局來推行“代建制”試點，并依法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資者（業主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。
上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責任，確立投資公司作為政府業主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設施經營進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業化管理。工程管理公司根據政府或經政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設計、項目管理、工程監理等工作。
2、重慶模式重慶早在2000年就開始大力推進政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003年出臺《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，這標志著重慶模式已從實踐中成長，從個案工程試點一步步走向制度化規范化運作。
重慶主要對項目立項、投資、建設、使用、資產管理各環節推行專業化分工，分別由與項目有關的政府部門提出立項申請和功能定位，經主管投資決策的市政府及相關主管部門，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權的重慶市城市建設發展有限公司進行專業化組織管理，包括規劃設計、方案論證、征地拆遷、工程招標、建設監管以及竣工驗收和產權移交；由計委、建委、財政、審計、監察等部門監督管理項目的建設管理過程；由國有資產管理或政府資產管理部門進行集中的資產運營和使用管理。
重慶市按“投、建、管、用”適當分離的建設管理原則，提出一整套改革思路。主要成立專門負責管理政府投資工程的城建發展公司，該公司現有員工不到30人，但同時負責實施8個項目，管理項目總投資約15億元，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設性項目管理機構的人數，節約了管理成本，走出了一條對政府投資工程實施“專業化集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發展公司代理項目建設管理的同時，也在培育市場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經過公開招投標程序選擇代建單位。
3、深圳模式深圳經濟特區成立至今，已對政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革，如八十年代先后成立的基礎工作組、建筑工務局及九十年代成立的城市建設開發處、城市建設投資發展公司，都試圖對政府投資工程實行高度集中管理，但每次不管如何調整，其職責始終以負責市政工程建設為主，其它政府投資工程項目的建設基本上還是由政府各職能部門自行負責。
深圳此次主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構，總體思路是按“相對集中，區別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業主”的建設管理模式。這樣有利于發揮工務局的人才、專業及經驗優勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。
深圳市工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務局負責組織協調、監督管理和建設管理任務，對工程前期工作、設計委托、施工及監理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設行政主管部門的監督；使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工工期。（咨詢工程師）
關鍵詞：政府投資；項目管理；代建制；模式
隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由“投、建、管、用”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉化。近年來，全國各地均已開始推行政府投資建設工程 “代建制”項目管理模式的試點工作，并取得顯著成效，實現專業化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創新。
結合各地試點的成功經驗，國務院于2004年7月16日發布的《關于投資體制改革的決定》就明確：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。11月16日，建設部又出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，實質上就是規范“代建制”操作。本文主要結合建設部出臺的《建設工程項目管理試行辦法》，對上海、重慶和深圳三地試點所形成的經驗進行比較分析和探討。
一、三地試點的顯著成效
1、上海模式上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動，改革的目標是建立“決策科學化、主體多元化、管理專業化、行為規范化”的管理模式和運行機制，核心是實現政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，提高投資效益，防范投資風險，提升建設管理水平。
根據投、建、管、用四分離原則，上海重點開展工程建設項目“代建制”工作，早在2001年就先后出臺《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規定》，提出建設交通系統政府投資項目建設管理體制改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務、環衛、交通等系統確定了11家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。
上海模式主要由政府主管部門、業主（投資方）、代建單位、設計和施工承建商四個方面組成，政府、投資公司、代建單位的權責一致，均在界定的職責范圍內，根據國家建設法規、條例和基本建設程序行使權力，履行職責。由新成立的行政主管部門上海市市政工程管理局來推行“代建制”試點，并依法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資者（業主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。
上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責任，確立投資公司作為政府業主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設施經營進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業化管理。工程管理公司根據政府或經政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設計、項目管理、工程監理等工作。
2、重慶模式重慶早在2000年就開始大力推進政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003年出臺《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，這標志著重慶模式已從實踐中成長，從個案工程試點一步步走向制度化規范化運作。
重慶主要對項目立項、投資、建設、使用、資產管理各環節推行專業化分工，分別由與項目有關的政府部門提出立項申請和功能定位，經主管投資決策的市政府及相關主管部門，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權的重慶市城市建設發展有限公司進行專業化組織管理，包括規劃設計、方案論證、征地拆遷、工程招標、建設監管以及竣工驗收和產權移交；由計委、建委、財政、審計、監察等部門監督管理項目的建設管理過程；由國有資產管理或政府資產管理部門進行集中的資產運營和使用管理。
重慶市按“投、建、管、用”適當分離的建設管理原則，提出一整套改革思路。主要成立專門負責管理政府投資工程的城建發展公司，該公司現有員工不到30人，但同時負責實施8個項目，管理項目總投資約15億元，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設性項目管理機構的人數，節約了管理成本，走出了一條對政府投資工程實施“專業化集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發展公司代理項目建設管理的同時，也在培育市場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經過公開招投標程序選擇代建單位。
3、深圳模式深圳經濟特區成立至今，已對政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革，如八十年代先后成立的基礎工作組、建筑工務局及九十年代成立的城市建設開發處、城市建設投資發展公司，都試圖對政府投資工程實行高度集中管理，但每次不管如何調整，其職責始終以負責市政工程建設為主，其它政府投資工程項目的建設基本上還是由政府各職能部門自行負責。
深圳此次主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構，總體思路是按“相對集中，區別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業主”的建設管理模式。這樣有利于發揮工務局的人才、專業及經驗優勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。
深圳市工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務局負責組織協調、監督管理和建設管理任務，對工程前期工作、設計委托、施工及監理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設行政主管部門的監督；使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工工期。（咨詢工程師）
