對于混合型監理模式利弊的探討
發布時間：2010-01-14 共2頁
工程建設監理是市場經濟的產物，是智力密集型的社會化、專業化的技術服務。實踐證明，在建設領域，實行工程建設監理制度正是實現兩個帶有全局性的根本轉變的有效途徑，是搞好工程建設的客觀需要。
1993年5月在天津召開的第五次全國建設監理工作會議上，建設部提出建設監理從1996年開始進入全面實行階段，到20世紀末，爭取達到產業化、規范化、國際化的程度。
我國公路工程施工推行社會監理制度已逾10年，其效益得到廣泛肯定。然而，由于計劃經濟向市場經濟轉變的過程中許多客觀和主觀的原因，使工程建設監理制度并非純粹的“社會監理制”，而是一種混合型的監理模式，這種模式是利是弊？本文將對此予以剖析，愿與同行探討。
1 混合型監理的表現形式及其存在的根源
混合型監理模式，即業主或建設單位（以下統稱為建設方）與社會監理單位相結合進行監理的模式。建設方可能是官員，也可能是投資者。其具體表現為：① 建設方自行組建總監辦公室或總監代表處一般附屬于帶有行政管理性質的工程建設指揮部。或者只不過是指揮部的一個職能部門，而分管合同段的駐地監理辦公室則委托專業性的杜會監理單位 組建；② 杜會監理單位承擔或只承擔施工現場的質量監理、進度監理、費用監理和合同管理，由建設方組建的總監辦公室保留最終審批權；③ 建設方辦事機構中仍設置較龐大的管理部門，并派出人員直接參與現場監督或監理工作，駐地監理服從各級指揮部和建設方指派的監理機構和人員的指導，社會監理基本從屬于建設方。
這種混合型監理模式從根本上講與工程建設監理的本質內涵不同，監理方不具備FIDIC合同條款所規定的獨立性、公正性。在很大程度上仍然體現建設方自行管理工程的模式。
由于建設方的現場管理人員（指揮部人員）及其所派監理人員大都從當地交通部門抽調，與有些承包人有著千絲萬縷的聯系，往往不能嚴格按合同文件（含技術范圍）辦事，因而監理的科學化、規范化就難以做到。
這種模式之所以普遍存在，究其根源主要有：第一，監理人員綜合水平還不高。監理人員應具有扎實的理論基礎和豐富的施工管理經驗，既有深厚的技術知識，又有相應的經濟、法律知識，善于進行合同管理。然而，現階段監理人員的綜合水平還不高，信譽、地位也不高。目前，監理人員的一個共同弱點是都比較缺乏合同管理、組織協調的能力。綜合水平不高決定著他們在一定的程度上不具備全方位、全過程監理并成為工程活動核心的能力，不能夠完全讓建設方放心。
第二，建設方還不習慣利用高智能密集、專業化的咨詢服務，不適應社會分工越來越細的要求。
第三，業主項目法人責任制未積極有效地落實。在市場經濟體制下，業主應當是獨立自主的項目法人，擁有建設管理權力，對工程的功能、質量、進度和投資負責。但許多地方并沒有積極推行業主項目法人責任制，或沒有給“業主”下放建設管理的全部權力。這樣的“業主”，當然責任不大，因而，他并非覺得需要將工程項目建設委托社會監理單位實施監理。但為了立項，又不得不遵照有關規定委托監理，于是便采取混合型監理模式。
第四，建設方對工程建設監理制度的認識有偏差。監理方式的采用一般由建設方決定。受計劃經濟的影響，他們習慣于親自出馬，不愿“大權旁落”，尤其不能將費用、進度監控等權力委托出去；認為社會監理人員畢竟是“外人”，是“雇員”，是技術人員，只能執行領導的決定、指示，不能接受建設方、承包方、監理方“三足鼎立”的局面；認為社會監理不能獨立執行監理業務，必須加強監督，因而必須直接參與現場管理。
2 混合型監理模式的利弊分析
混合型監理模式在計劃經濟向社會主義市場經濟轉變過程中，在推行社會監理制度的初級階段有一定的必然性和必要性。首先，當前社會監理單位的實力、監理人員的素質、合同、法律意識、組織協調能力、控制工程行為的水平與工程建設監理制度的要求還有很大差距。承包人對其接受程度、信任程度還不十分高。在這種情況下采取混合型的監理模式，建設方在一定程度上介入現場管理或部分地進行監理，給社會監理以必要的適當的支持，可部分彌補社會監理本身的不足，若操作得當，將有利于樹立監理人員的權威。其次，雖然總監辦公室、總監代表處由建設方組建，只要給予他們相對的獨立性，與社會監理單位組建的駐地辦公室在職能與分工上明確，并在一定程度上形成整體，作為獨立的第三方，也比較容易與建設方溝通。
但這種監理模式具有明顯的弊端：
第一，與現行法規不符。交通部<公路工程施工監理辦法>第八條規定：“承擔公路工程施工監理業務的單位，必須是經交通主管部門審批，取得公路工程施工監理資格證書、具有法人資格的監理組織，按批準的資質等級承擔相應的監理業務”。由建設方任命的總監（或其代表）并不屬于哪家具有法人資格的社會監理單位。同時，國家計委[計建設（1996）673號文]“關于實行建設項目法人責任制的暫行規定”第八條規定：“項目法人組織要精于。建設監理工作要充分發揮咨詢、監理、會計師和律師事務所等各類社會中介組織的作用”。這不僅肯定了中介組織的作用，而且明確了項目法人組織運作的原則。
第二，不利于提高項目管理水平。據了解，目前很多的總監辦（或代表處）的工作人員，是建設方臨時從各地方、各部門抽調組建的，他們有的來自區、縣養路部門，有的甚至第一次接觸FIDIC條款，由他們組成上級監理機構來領導專業化的社會監理單位派出的機構，不能夠充分發揮社會監理單位在“三控兩管一協調”方面較成熟、較富經驗的專業化水平。將社會監理人員降低為一般施工監督員，無法在合同管理上發揮其應有作用，項目管理水平也無法向高層次發展。<京津塘高速公路工程監理>開篇第一句便總結道：“遵循國際慣例的工程監理，主要的一點就是要確立監理工程師在項目管理中的核心地位”。FIDIC監理模式是一個嚴密的體系，三大控制是一有機整體，相輔相成。只注重質量監理，實際上是很難控制質量的。這種模式也不利于建設方從具體的事務中解脫出來，進而將重點放在為項目順利進行創造條件、籌措資金、協調關系，以及對項目實施進行宏觀控制。
第三，職責不清。這種模式的監理機構是由兩個性質不同的單位組建的，一方是建設方，另一方是社會監理單位。他們在業務上又是從屬關系或交叉關系，一旦有失，無法追究法律責任，即便是道義責任。除非是明顯的個人失誤，也會由于互相依賴、互相推諉而難以分清。
第四，權力分散。層次一多，權力便分散。不能政出一家，特別是意見不統一時，往往造成內耗，承包人也無所適從，有時還易于讓承包人鉆空子。
第五，效率低。混合型的監理模式在很大程度上破壞了監理工程師作為獨立公正的第三方的身份，使監理工作本身關系復雜化。缺乏一致性，手續增多，造成辦事效率不高。而在施工過程中隨時都有新情況、新問題出現，他們亟需得到及時處理。否則將貽誤時機，影響工程進展，對承包人也不利。
第六，不利于社會監理進一步推向市場。這種模式不利于建立一個真正由建設方、承包方、監理方三元主體組成的管理制度和以合同為紐帶，以建設法規為準則，以三大控制為目標的社會化、專業化、科學化、開放型管理工程的新格局。在深度和廣度上制約了社會監理單位的權力和管理水平的提高，也阻礙了我國工程與國際接軌的進程。
1993年5月在天津召開的第五次全國建設監理工作會議上，建設部提出建設監理從1996年開始進入全面實行階段，到20世紀末，爭取達到產業化、規范化、國際化的程度。
我國公路工程施工推行社會監理制度已逾10年，其效益得到廣泛肯定。然而，由于計劃經濟向市場經濟轉變的過程中許多客觀和主觀的原因，使工程建設監理制度并非純粹的“社會監理制”，而是一種混合型的監理模式，這種模式是利是弊？本文將對此予以剖析，愿與同行探討。
1 混合型監理的表現形式及其存在的根源
混合型監理模式，即業主或建設單位（以下統稱為建設方）與社會監理單位相結合進行監理的模式。建設方可能是官員，也可能是投資者。其具體表現為：① 建設方自行組建總監辦公室或總監代表處一般附屬于帶有行政管理性質的工程建設指揮部。或者只不過是指揮部的一個職能部門，而分管合同段的駐地監理辦公室則委托專業性的杜會監理單位 組建；② 杜會監理單位承擔或只承擔施工現場的質量監理、進度監理、費用監理和合同管理，由建設方組建的總監辦公室保留最終審批權；③ 建設方辦事機構中仍設置較龐大的管理部門，并派出人員直接參與現場監督或監理工作，駐地監理服從各級指揮部和建設方指派的監理機構和人員的指導，社會監理基本從屬于建設方。
這種混合型監理模式從根本上講與工程建設監理的本質內涵不同，監理方不具備FIDIC合同條款所規定的獨立性、公正性。在很大程度上仍然體現建設方自行管理工程的模式。
由于建設方的現場管理人員（指揮部人員）及其所派監理人員大都從當地交通部門抽調，與有些承包人有著千絲萬縷的聯系，往往不能嚴格按合同文件（含技術范圍）辦事，因而監理的科學化、規范化就難以做到。
這種模式之所以普遍存在，究其根源主要有：第一，監理人員綜合水平還不高。監理人員應具有扎實的理論基礎和豐富的施工管理經驗，既有深厚的技術知識，又有相應的經濟、法律知識，善于進行合同管理。然而，現階段監理人員的綜合水平還不高，信譽、地位也不高。目前，監理人員的一個共同弱點是都比較缺乏合同管理、組織協調的能力。綜合水平不高決定著他們在一定的程度上不具備全方位、全過程監理并成為工程活動核心的能力，不能夠完全讓建設方放心。
第二，建設方還不習慣利用高智能密集、專業化的咨詢服務，不適應社會分工越來越細的要求。
第三，業主項目法人責任制未積極有效地落實。在市場經濟體制下，業主應當是獨立自主的項目法人，擁有建設管理權力，對工程的功能、質量、進度和投資負責。但許多地方并沒有積極推行業主項目法人責任制，或沒有給“業主”下放建設管理的全部權力。這樣的“業主”，當然責任不大，因而，他并非覺得需要將工程項目建設委托社會監理單位實施監理。但為了立項，又不得不遵照有關規定委托監理，于是便采取混合型監理模式。
第四，建設方對工程建設監理制度的認識有偏差。監理方式的采用一般由建設方決定。受計劃經濟的影響，他們習慣于親自出馬，不愿“大權旁落”，尤其不能將費用、進度監控等權力委托出去；認為社會監理人員畢竟是“外人”，是“雇員”，是技術人員，只能執行領導的決定、指示，不能接受建設方、承包方、監理方“三足鼎立”的局面；認為社會監理不能獨立執行監理業務，必須加強監督，因而必須直接參與現場管理。
2 混合型監理模式的利弊分析
混合型監理模式在計劃經濟向社會主義市場經濟轉變過程中，在推行社會監理制度的初級階段有一定的必然性和必要性。首先，當前社會監理單位的實力、監理人員的素質、合同、法律意識、組織協調能力、控制工程行為的水平與工程建設監理制度的要求還有很大差距。承包人對其接受程度、信任程度還不十分高。在這種情況下采取混合型的監理模式，建設方在一定程度上介入現場管理或部分地進行監理，給社會監理以必要的適當的支持，可部分彌補社會監理本身的不足，若操作得當，將有利于樹立監理人員的權威。其次，雖然總監辦公室、總監代表處由建設方組建，只要給予他們相對的獨立性，與社會監理單位組建的駐地辦公室在職能與分工上明確，并在一定程度上形成整體，作為獨立的第三方，也比較容易與建設方溝通。
但這種監理模式具有明顯的弊端：
第一，與現行法規不符。交通部<公路工程施工監理辦法>第八條規定：“承擔公路工程施工監理業務的單位，必須是經交通主管部門審批，取得公路工程施工監理資格證書、具有法人資格的監理組織，按批準的資質等級承擔相應的監理業務”。由建設方任命的總監（或其代表）并不屬于哪家具有法人資格的社會監理單位。同時，國家計委[計建設（1996）673號文]“關于實行建設項目法人責任制的暫行規定”第八條規定：“項目法人組織要精于。建設監理工作要充分發揮咨詢、監理、會計師和律師事務所等各類社會中介組織的作用”。這不僅肯定了中介組織的作用，而且明確了項目法人組織運作的原則。
第二，不利于提高項目管理水平。據了解，目前很多的總監辦（或代表處）的工作人員，是建設方臨時從各地方、各部門抽調組建的，他們有的來自區、縣養路部門，有的甚至第一次接觸FIDIC條款，由他們組成上級監理機構來領導專業化的社會監理單位派出的機構，不能夠充分發揮社會監理單位在“三控兩管一協調”方面較成熟、較富經驗的專業化水平。將社會監理人員降低為一般施工監督員，無法在合同管理上發揮其應有作用，項目管理水平也無法向高層次發展。<京津塘高速公路工程監理>開篇第一句便總結道：“遵循國際慣例的工程監理，主要的一點就是要確立監理工程師在項目管理中的核心地位”。FIDIC監理模式是一個嚴密的體系，三大控制是一有機整體，相輔相成。只注重質量監理，實際上是很難控制質量的。這種模式也不利于建設方從具體的事務中解脫出來，進而將重點放在為項目順利進行創造條件、籌措資金、協調關系，以及對項目實施進行宏觀控制。
第三，職責不清。這種模式的監理機構是由兩個性質不同的單位組建的，一方是建設方，另一方是社會監理單位。他們在業務上又是從屬關系或交叉關系，一旦有失，無法追究法律責任，即便是道義責任。除非是明顯的個人失誤，也會由于互相依賴、互相推諉而難以分清。
第四，權力分散。層次一多，權力便分散。不能政出一家，特別是意見不統一時，往往造成內耗，承包人也無所適從，有時還易于讓承包人鉆空子。
第五，效率低。混合型的監理模式在很大程度上破壞了監理工程師作為獨立公正的第三方的身份，使監理工作本身關系復雜化。缺乏一致性，手續增多，造成辦事效率不高。而在施工過程中隨時都有新情況、新問題出現，他們亟需得到及時處理。否則將貽誤時機，影響工程進展，對承包人也不利。
第六，不利于社會監理進一步推向市場。這種模式不利于建立一個真正由建設方、承包方、監理方三元主體組成的管理制度和以合同為紐帶，以建設法規為準則，以三大控制為目標的社會化、專業化、科學化、開放型管理工程的新格局。在深度和廣度上制約了社會監理單位的權力和管理水平的提高，也阻礙了我國工程與國際接軌的進程。
