城市邊緣區土地開發與耕地保護間存在的問題及其對策
發布時間：2010-01-14 共2頁
城市邊緣區是位于城市建成區與鄉村地域之間，受城市輻射深刻影響的過渡地帶。從土地利用的生態經濟角度來看, 這一地帶雖然兼有城市生態經濟系統和農村生態經濟系統的協同組合優勢, 具有較的開發潛力, 但在這一地區，土地利用類型多，結構復雜；土地利用活動頻繁，變化迅速；土地利用逆向轉換困難，所需成本巨。該地區即是城鄉功能的過渡，又是城鄉功能的混雜區，兼具城市與鄉村的特點。因此，這一地區必然是土地開發與耕地保護間矛盾最尖銳的地區。
1 城市邊緣區土地開發與耕地保護間存在的主要問題
1.1城市用地的粗放性擴張，占用了城市邊緣區量優質農田，導致耕地面積不斷減少。
1985 - 1995 年, 全國城市由324個增加到640個, 城市建成區面積以年平均915 %的速度、城鎮人口以年平均314 %的速度遞增,城市用地規模增長彈性系數高于1112 的合理值。尤其在經濟較為發達的珠江三角洲、長江三角洲和京津唐地區, 城市建成區面積的增長更為迅速。以廣州市為例, 1990 - 1995 年, 建成區面積由18714 km2 增加至25911 km2 , 增長3813 %。城市用地的粗放性擴張不僅占用了城市邊緣區量優質農田, 而且使得市區土地集約利用的動力弱化, 造成城市土地的低效利用。據估計, 我國城市用地總量中約有40 %為低效利用。
以寧夏銀川為例：改革開放以來，隨著銀川經濟的快速發展，銀川的城市建設也突飛猛進，市區面積由1983年底的25.95平方公里發展到1995年底的47.6平方公里，城市規模擴了近2倍。與銀川城市建成區緊密相連的五個鄉國土總面積共計177平方公里，其中在銀川市2010年規劃（2000年已經國務院批準）建成范圍內的土地3118.3公頃，占五個鄉土地總面積的17.6%，占2010年規劃城市建成區總面積的40%，其中，建設用地2248公頃，農業用地858.1公頃，未利用土地12.2公頃，建設用地已占72%。雖然，為減緩耕地面積絕對下降的趨勢，我國建立了以耕地總量動態平衡為主要目標的土地利用管理體制，但實際上城市建設占用耕地的數量并沒有相應減少，反而有上升的趨勢。
1.2城市邊緣區用地結構不合理，用地布局混亂。
城市邊緣區由于兼具城鄉的雙重功能，從而導致土地利用類型復雜多樣，各類用地相互交叉，相互干擾。據全國55個城市的統計資料顯示：生產用地平均占城市用地的63%，其中，工業用地占27.5%。另據城建部門統計：1991年，我國道路廣場及對外交通用地占城建用地的12%左右，我國城市用地在結構上普遍存在工業用地比例過，商業用地、道路廣場用地比例偏小的問題。用地結構的不合理造成地不能盡其用，土地產出效益差，土地價值顯化不足。另外，開發區、居住區、鄉鎮企業量涌向城市邊緣區，而在建設中又缺少規劃與資金，造成原有村民居住點與新建城市開發區、居住區、鄉鎮企業，城市周邊綠地與養殖區相混雜的局面，不僅不利于節約土地，也給城鄉的進一步發展制造了障礙。
1.3盲目開發，缺乏管理，土地閑置現象比較嚴重。
城市邊緣區以其獨特的優勢, 吸引著各種企事業單位來這里租地建房。這種建造多都是盲目的擴張, 缺少科學的規劃管理, 致使許多企事業單位多占少用, 占而不用, 量的土地閑置, 造成了土地資源的嚴重浪費。
從1992年開始，在全國興起“開發區熱”，各地政府一哄而上，在城市邊緣區建立各種各樣，規模小不一的開發區、工業園。這些開發區多地塊規整，而且，多占用原來的耕地，1996年全國非農建設用地清查資料顯示：到1996年底，全國已有各類開發區4210個，其中，省級以下的3082個，有73.2萬公頃屬于濫建的開發區。就浙江省而言，全省共有國家級經濟技術開發區8個，省級經濟技術開發區59個，省級高新技術開發區11個，其它市鎮等各類開發區近800個，這些還不包括一些未列入統計范圍的一些鄉、鎮甚至村開發區。據統計，僅嘉興地區就有綜合開發區13個，省級特色園區14個，企業工業園區21個，鄉鎮工業園區57個，各類園區數量共計105個，僅一市就有100多個開發區。由于開發區的量盲目上馬，造成了開發區在設立之初就缺少合理的規劃，有些開發區在建成之后就長期處于閑置狀態，導致量耕地的拋荒浪費。據國家統計局1997年統計，全國被征用后閑置的土地高達11.65萬公頃，其中，耕地6.28萬公頃，占閑置土地總面積的54%，且有3.45萬公頃閑置耕地已無法耕種。
另外，在量建設開發區的同時，“房地產熱”也加劇了城市邊緣區土地開發與耕地保護之間的矛盾。量成片開發的“居住區”、“別墅區”落戶城市邊緣，占用量耕地，同時，由于某些房地產項目的盲目性，以及后續資金的不足，造成了竣工無人住，竣工無法住的現象，造成了商品房的空置。這種盲目的，量的，無計劃的建設開發區、居住區，走的是一條數量擴張的外延開發道路，是一種粗放利用土地的行為，它不僅浪費了量人力、物力，也使本已十分緊張的土地資源量浪費，進一步加劇了城市邊緣區土地開發與耕地保護之間的矛盾。
1.4城市邊緣區無計劃建設以及居民私建亂建現象嚴重，嚴重浪費土地資源。
近年來，隨著農村經濟的進一步發展，鄉鎮企業作為支撐農村經濟發展的重要支柱，量涌現出來。但這些鄉鎮企業多在建設之初就缺少合理的規劃，存在著布局分散、用地規模，以及產業重復等現象。據統計，全國鄉鎮企業聚集在縣鎮的僅占1%，在建制鎮的占7%，其余絕多數在村及村以下，這種分散的，規模的重復建設不但不利于產業結構的優化，不利于資源的配置，也直接占用了量耕地，進而削弱了農業生產，影響了土地的可持續利用。
另外，城市邊緣區的居民都擁有自己的私房，房源集中，房價便宜，距外來打工人員的工作地點較近。這滿足了絕多數外來打工人員的需要。我國81.5%的流動民工年收入都在5000元以下，每年用于住房的消費不到800元，除了隨單位住在施工現場或寄住在親友家，他們都會選擇消費更低的城市邊緣區。相應的，城市邊緣區的居民為了從房租中得到更多的收入而不斷設法私建、擴建、改建私宅。從而，又造成土地資源的進一步浪費。
1 城市邊緣區土地開發與耕地保護間存在的主要問題
1.1城市用地的粗放性擴張，占用了城市邊緣區量優質農田，導致耕地面積不斷減少。
1985 - 1995 年, 全國城市由324個增加到640個, 城市建成區面積以年平均915 %的速度、城鎮人口以年平均314 %的速度遞增,城市用地規模增長彈性系數高于1112 的合理值。尤其在經濟較為發達的珠江三角洲、長江三角洲和京津唐地區, 城市建成區面積的增長更為迅速。以廣州市為例, 1990 - 1995 年, 建成區面積由18714 km2 增加至25911 km2 , 增長3813 %。城市用地的粗放性擴張不僅占用了城市邊緣區量優質農田, 而且使得市區土地集約利用的動力弱化, 造成城市土地的低效利用。據估計, 我國城市用地總量中約有40 %為低效利用。
以寧夏銀川為例：改革開放以來，隨著銀川經濟的快速發展，銀川的城市建設也突飛猛進，市區面積由1983年底的25.95平方公里發展到1995年底的47.6平方公里，城市規模擴了近2倍。與銀川城市建成區緊密相連的五個鄉國土總面積共計177平方公里，其中在銀川市2010年規劃（2000年已經國務院批準）建成范圍內的土地3118.3公頃，占五個鄉土地總面積的17.6%，占2010年規劃城市建成區總面積的40%，其中，建設用地2248公頃，農業用地858.1公頃，未利用土地12.2公頃，建設用地已占72%。雖然，為減緩耕地面積絕對下降的趨勢，我國建立了以耕地總量動態平衡為主要目標的土地利用管理體制，但實際上城市建設占用耕地的數量并沒有相應減少，反而有上升的趨勢。
1.2城市邊緣區用地結構不合理，用地布局混亂。
城市邊緣區由于兼具城鄉的雙重功能，從而導致土地利用類型復雜多樣，各類用地相互交叉，相互干擾。據全國55個城市的統計資料顯示：生產用地平均占城市用地的63%，其中，工業用地占27.5%。另據城建部門統計：1991年，我國道路廣場及對外交通用地占城建用地的12%左右，我國城市用地在結構上普遍存在工業用地比例過，商業用地、道路廣場用地比例偏小的問題。用地結構的不合理造成地不能盡其用，土地產出效益差，土地價值顯化不足。另外，開發區、居住區、鄉鎮企業量涌向城市邊緣區，而在建設中又缺少規劃與資金，造成原有村民居住點與新建城市開發區、居住區、鄉鎮企業，城市周邊綠地與養殖區相混雜的局面，不僅不利于節約土地，也給城鄉的進一步發展制造了障礙。
1.3盲目開發，缺乏管理，土地閑置現象比較嚴重。
城市邊緣區以其獨特的優勢, 吸引著各種企事業單位來這里租地建房。這種建造多都是盲目的擴張, 缺少科學的規劃管理, 致使許多企事業單位多占少用, 占而不用, 量的土地閑置, 造成了土地資源的嚴重浪費。
從1992年開始，在全國興起“開發區熱”，各地政府一哄而上，在城市邊緣區建立各種各樣，規模小不一的開發區、工業園。這些開發區多地塊規整，而且，多占用原來的耕地，1996年全國非農建設用地清查資料顯示：到1996年底，全國已有各類開發區4210個，其中，省級以下的3082個，有73.2萬公頃屬于濫建的開發區。就浙江省而言，全省共有國家級經濟技術開發區8個，省級經濟技術開發區59個，省級高新技術開發區11個，其它市鎮等各類開發區近800個，這些還不包括一些未列入統計范圍的一些鄉、鎮甚至村開發區。據統計，僅嘉興地區就有綜合開發區13個，省級特色園區14個，企業工業園區21個，鄉鎮工業園區57個，各類園區數量共計105個，僅一市就有100多個開發區。由于開發區的量盲目上馬，造成了開發區在設立之初就缺少合理的規劃，有些開發區在建成之后就長期處于閑置狀態，導致量耕地的拋荒浪費。據國家統計局1997年統計，全國被征用后閑置的土地高達11.65萬公頃，其中，耕地6.28萬公頃，占閑置土地總面積的54%，且有3.45萬公頃閑置耕地已無法耕種。
另外，在量建設開發區的同時，“房地產熱”也加劇了城市邊緣區土地開發與耕地保護之間的矛盾。量成片開發的“居住區”、“別墅區”落戶城市邊緣，占用量耕地，同時，由于某些房地產項目的盲目性，以及后續資金的不足，造成了竣工無人住，竣工無法住的現象，造成了商品房的空置。這種盲目的，量的，無計劃的建設開發區、居住區，走的是一條數量擴張的外延開發道路，是一種粗放利用土地的行為，它不僅浪費了量人力、物力，也使本已十分緊張的土地資源量浪費，進一步加劇了城市邊緣區土地開發與耕地保護之間的矛盾。
1.4城市邊緣區無計劃建設以及居民私建亂建現象嚴重，嚴重浪費土地資源。
近年來，隨著農村經濟的進一步發展，鄉鎮企業作為支撐農村經濟發展的重要支柱，量涌現出來。但這些鄉鎮企業多在建設之初就缺少合理的規劃，存在著布局分散、用地規模，以及產業重復等現象。據統計，全國鄉鎮企業聚集在縣鎮的僅占1%，在建制鎮的占7%，其余絕多數在村及村以下，這種分散的，規模的重復建設不但不利于產業結構的優化，不利于資源的配置，也直接占用了量耕地，進而削弱了農業生產，影響了土地的可持續利用。
另外，城市邊緣區的居民都擁有自己的私房，房源集中，房價便宜，距外來打工人員的工作地點較近。這滿足了絕多數外來打工人員的需要。我國81.5%的流動民工年收入都在5000元以下，每年用于住房的消費不到800元，除了隨單位住在施工現場或寄住在親友家，他們都會選擇消費更低的城市邊緣區。相應的，城市邊緣區的居民為了從房租中得到更多的收入而不斷設法私建、擴建、改建私宅。從而，又造成土地資源的進一步浪費。
